Устойчивое развитие сельских территорий
Разбираемся, что такое устойчивое развитие по отношению не к городам, а к сельским территориям: зачем оно нужно, какие цели перед собой ставит и какие механизмы для этого существуют — за рубежом и в России.
Введение в терминологию
Термин «устойчивое развитие» вошел в оборот после доклада Комиссии Брундтланд Our Common Future в 1987 году. В самой распространенной формулировке устойчивое развитие — это развитие, которое удовлетворяет потребности нынешнего поколения, не подрывая возможностей будущих поколений удовлетворять свои потребности. Важно, что эта логика изначально не про «охрану статуса-кво», а про согласование долгосрочной экономической динамики, социальных отношений и экологических ограничений в одной системе координат.
Под эти идеи легли международные программы, например, на саммите Организации Объединенных Наций в Рио-де-Жанейро в 1992 году была принята «Повестка дня на XXI век», где ее 14-я глава, называвшаяся «Устойчивая сельскохозяйственная и сельская политика», подчеркивала необходимость повышать продовольственное производство без ущерба природе.
В 2015 году концепция устойчивого развития стала основой Целей устойчивого развития ООН до 2030 года (ЦУР), которые соединяют в себе демографические, экономические, социальные и экологические задачи во всеобъемлющую программу. 11-й целью ЦУР является устойчивое развитие городов и населенных пунктов в целом, то есть она относится и к сельским поселениям.
История устойчивого развития сельской местности
Согласно материалам Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН, развитие сельских территорий на протяжении последних семи десятилетий проходило через несколько концептуальных этапов, каждый из которых отражал доминирующие экономические теории, политические приоритеты и институциональные возможности своего времени. Подходы менялись от технологически ориентированных и централизованных моделей к более комплексным, институциональным и ориентированным на человека стратегиям.
В послевоенный период в развитых странах доминировала парадигма модернизации. Сельское хозяйство рассматривалось как «отстающий» сектор, который необходимо подтянуть к индустриальному развитию.
Основные инструменты включали аграрные реформы, механизацию, технологический трансфер, создание систем сельскохозяйственного консультирования.
Ключевая идея состояла в том, что рост производительности автоматически приведет к снижению бедности. В этот же период активно продвигалась «зеленая революция», ориентированная на повышение урожайности через внедрение новых сортов, удобрений и ирригации.
К 1970-м годам стало очевидно, что рост производства не решает проблему бедности по умолчанию. В фокусе оказались доступ к ресурсам, базовые потребности населения и межсекторная координация. Появился подход интегрированного развития сельских территорий (Integrated Rural Development, IRD), предполагавший одновременную работу в сфере сельского хозяйства, инфраструктуры, образования, здравоохранения и занятости. Параллельно развивались исследования фермерских хозяйственных систем (Farming Systems), учитывающие хозяйство как комплексную социально-экономическую единицу, а не только производственную площадку.
Мировой долговой кризис и структурная перестройка экономики в 1980-х существенно повлияли на сельскую повестку. В ряде стран были реализованы программы структурной корректировки: дерегулирование цен, сокращение роли государства, приватизация. Одновременно усилился интерес к участию местного населения в разработке проектов. Распространились методы Participatory Rural Appraisal (PRA), а развитие стало трактоваться как процесс переговоров между различными заинтересованными сторонами.
Произошел важный сдвиг, заключающийся в том, что сельское развитие стало восприниматься не только как рост непосредственно сельскохозяйственного производства, но и как укрепление институциональных и социальных механизмов.
В 1990-е годы сформировались подходы, ориентированные на устойчивые средства к существованию (Sustainable Livelihoods). Они учитывали разнообразие источников дохода сельских домохозяйств, включая внеаграрную занятость, миграцию и неформальный сектор. На первый план вышли вопросы уязвимости, доступа к активам, прав и институтов. Признавалось, что сельские территории интегрированы в глобальные экономические процессы и подвержены рискам, связанным с мировыми рынками, изменением климата и институциональными реформами. Развитие стало рассматриваться как многоуровневый и межсекторный процесс.
С началом нового тысячелетия сельская повестка была встроена в глобальные цели развития, включая борьбу с бедностью, обеспечение продовольственной безопасности и устойчивость природопользования. Усилилось внимание к «хорошему управлению», партнерствам между государством, бизнесом и сообществами. Вместо единой универсальной модели стала преобладать прагматичная комбинация инструментов, которая сочетала бы участие, техническую экспертизу, развитие институтов и адаптацию к региональным условиям. Таким образом, сельское развитие в целом стало рассматриваться как более комплексный процесс.
Село и малые города как самостоятельные узлы развития: сельско‑городская система и роль сервисных центров
Население сельских районов составляет около половины жителей низко- и средне-доходных стран, где фиксируются львиные доли бедности и дефицита услуг. Несмотря на это, сельские территории традиционно рассматривались лишь как «фон» для городов, тогда как их потенциал остается недооцененным. В современных подходах сельские регионы трактуются как самостоятельные «узлы» социально-экономического развития, способные обеспечить устойчивый рост через диверсификацию экономики и непрерывную трансформацию. Современная «теория практики» дополняет: границы управления должны соответствовать реальной системе расселения и транспортным потокам. Часто подчеркивается, что взаимодействия «город — село» являются функциональными через рынки труда, цепочки стоимости и предоставление услуг, и они выходят за административные границы и требуют координации. Отсюда проистекает центральная роль малых городов как рыночных/сервисных центров.
Так, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) отмечает, что для «разреженно населенных территорий с малыми городами» именно небольшие городские центры концентрируют часть функций, а обслуживание и устойчивость экономики зависят от связей с окружающей сельской местностью. Ключевым вызовом становится предоставление услуг и достижение эффекта масштаба.
Ключевые показатели и принципы устойчивости сельских территорий
Сельская экономика продолжает изменять свою структуру, роль сельского хозяйства падает, растет значимость несельскохозяйственных секторов и сервисов. Рост продуктивности сельского хозяйства становится мотором структурной трансформации, повышая занятость в промышленности и сфере услуг. Аналогично ОЭСР отмечает, что для борьбы с бедностью и неравенством в сельской местности критично сосредоточиться не только на сельском хозяйстве, но и на создании рабочих мест вне агропромышленного комплекса.
Показатели диверсификации занятости (доля несельскохозяйственных рабочих мест в сельском населении) являются ключевыми. Высокая доля занятых в малом бизнесе и локальных предприятиях отражает возможности местной экономики. Местное производство и добавленная стоимость не менее важны, поскольку создание аграрных кластеров или перерабатывающих предприятий повышает доходы фермеров и населения. ОЭСР рекомендует развивать специализированные отрасли в сельских районах, используя анализ цепочек стоимости и локальных ресурсов. Эффективность такого подхода измерима, например, в темпах роста валовой продукции местного агрокластера или доле сельхозтоваров, прошедших местную переработку.
Прямо влияет на устойчивость и инфраструктура — школы, больницы, связь и дороги. Недостаток таких услуг приводит к оттоку населения. ОЭСР подчеркивает, что качественная цифровая связь и транспорт являются основой для развития сельских экономик и должны быть приоритетом. В целях измерения можно использовать «индекс доступа к услугам» (сколько процентов населения имеют доступ к основным услугам) или сравнивать качество инфраструктуры с городскими нормами.
Отдельной стороной устойчивого развития является социальный капитал и участие сообществ: они определяют способность местного населения адаптироваться и решать проблемы. Участие граждан в разработке местных планов развития, создание кооперативов, инициативных групп, согласно ОЭСР, могут повысить эффективность проектов. По данным ООН, вовлечение сообществ является критически важным для устойчивого развития сельских районов.
Индикаторами могут служить доля населения, охваченного местными инициативами, или показатели доверия к местным институтам, что можно оценить по результатам опросов.
Наконец, экологические показатели являются неотъемлемой частью устойчивости. Сельские территории содержат большую часть мирового природного капитала, и его деградация прямо угрожает устойчивости. ООН отмечает, что вырубка лесов и неустойчивое землепользование в сельской местности способствуют изменению климата и распространению болезней. Ключевые экологические индикаторы включают площадь земель под устойчивым землепользованием (например, % пашни, обрабатываемой органически или альтернативными методами), уровень биоразнообразия, качество почв и воды.
Механизмы управления и основные инструменты
Для реализации стратегии устойчивого развития сельских территорий требуется набор инструментов. Первым является стратегическое планирование. Разработка региональных стратегий и планов (региональные или муниципальные программы развития) позволяют координировать экономические, социальные и экологические цели. ОЭСР призывает к интеграции таких стратегий на разных уровнях, применяя rural proofing — проверку на соответствие потребностям сельских районов. Важен переход от простого планирования к планированию с вовлечением стейкхолдеров, которые могли бы участвовать в подборе приоритетных отраслей и управлении проектами в соответствии с запланированными направлениями.
ОЭСР также рекомендует задействовать такие механизмы, как целевые субсидии и трансферы, которые могут послужить мощным рычагом развития. Например, выплаты могут производиться за создание рабочих мест на селе или за обучение местной рабочей силы. При этом подчеркивается необходимость привязки стимулов к условиям, например, обязательству трудоустройства местных жителей и ограничения сроков помощи.
Отдельно предлагается создавать пилотные «индустриальные зоны» на селе (агропарки, ремесленные хабы) и предоставлять фирмам в этих зонах налоговые каникулы и субсидированные кредиты. Примеры включают проекты в развивающихся странах, где созданию локальных агрокластеров сопутствовал финансовый пакет поддержки, обеспечивающий рост производительности и количества рабочих мест. Эффективность таких мер можно отслеживать по числу новых предприятий, объему инвестиций в зону и динамике занятости.
Эффективное зонирование помогает сбалансировать хозяйственное развитие и охрану природы. Вблизи городов правила землепользования должны препятствовать неуправляемому росту застройки за счет сельхозземель и экологических коридоров, обеспечивая сохранение плодородных пахот и зеленых поясов.
Оценкой здесь служат коэффициент сохранности земель (доля нераспаханных территорий), индекс деградации почв, динамика биоразнообразия.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) — еще один важный инструмент, особенно в инфраструктурных и сервисных проектах.
Российский контекст
«Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года» от 2010 года определяла ключевые вызовы и формы государственной политики в данной сфере. Цель Концепции была в выявлении основных проблем села и выработке мер социально-экономического, правового и управленческого характера, обеспечивающих «качественно новый уровень развития» сельских территорий. Документ подчеркивал комплексный подход, устойчивое развитие трактовалось как «стабильное социально-экономическое развитие сельских территорий», включающее рост сельхозпроизводства, полную занятость, повышение уровня жизни при рациональном использовании земель. В Концепции были отражены принципы сбалансированности экономики, социальной инфраструктуры и экологии: решение демографических задач через поддержку семей, привлечение новых жителей, стимулирование диверсификации экономики путем развития несельскохозяйственных секторов, улучшение жилищных и инженерных условий, вклад в культуру и образование на селе. Механизмы предусматривали правовое обеспечение в виде законотворчества по поддержке личных подсобных хозяйств, фермеров и кооперативов, организационные институты в виде отдельного департамента Министерства сельского хозяйства, финансовую поддержку через государственные и региональные программы, а также мониторинг и оценку результатов через целевую программу действий.
Концепция активно использовала международные определения: сельские территории понимались как совокупность сельских поселений и межселенных территорий, а устойчивое развитие — как сочетание экономического роста и повышения качества жизни при сохранении природы.
На смену ей в 2015 году пришла действующая по сей день «Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года». Стратегия формулирует цели государственной политики: создание благоприятных условий для выполнения сельскими территориями их общенациональных функций, стабилизация и рост сельского населения за счет улучшения здоровья и долголетия, полная занятость и повышение уровня жизни сельских жителей, а также повышение эффективности сельхозпроизводства и вклада сельской экономики в развитие страны.
Принципы стратегии акцентируют, что сельская местность — единый территориальный комплекс с важными функциями, требующий комплексного подхода. В приоритетах — обеспечение доступности социальных услуг, комплексное использования потенциала всех поселений (с выделением межселенных центров обслуживания), дифференцированный подход к разным регионам, интеграция сельского сектора в единую экономическую систему с городами.
Стратегия задает перечень задач и целевых индикаторов. Среди главных задач выделены демографическая поддержка сельчан (включая жилье и соцпакеты для молодых семей), диверсификация сельской экономики, поддержка малого бизнеса и кооперации, развитие жилищно-коммунальной, дорожной и цифровой инфраструктуры. К ключевым показателям относятся демографические: прирост населения в крупных муниципальных образованиях (свыше 20 тысяч человек), количество построенных домов, площадей жилья, школ и больниц, покрытие качественной питьевой водой, доступность интернета и так далее — эти значения периодически уточняются в указах Президента и приказах Правительства.
В 2019 году в России также стартовала госпрограмма «Комплексное развитие сельских территорий» (КРСТ), ставшая преемницей федеральной целевой программы 2014–2020 годов. Она утверждена постановлением Правительства № 696, действует в период 2020–2030 годов и рассчитана на комплексное улучшение качества жизни на селе.
Главная цель КРСТ — повысить уровень жизни почти трети россиян, проживающих в сельской местности, а это более 37 млн человек, а также привлечь молодежь в сельскую местность. Программа официально ставит задачи в виде сохранения доли сельского населения на уровне 25 % и сокращения разрыва в доходах с городским населением: к 2031 году планируется достигнуть уровня 70 % от городских доходов.
Компоненты КРСТ охватывают многие сферы: строительство социальной инфраструктуры, инженерии и дорог, программы сельской ипотеки, создание жилья, обучение и привлечение кадров, включая соглашения с учащимися, стипендии в обмен на работу на селе, поддержку сельхозкооперации и семейных ферм.
Одна из особенностей — активное вовлечение бизнеса: предполагается, что в рамках программы местные предприниматели будут софинансировать строительство школ и больниц, а также вкладывать средства в новые производства.
КРСТ включает несколько федеральных проектов, например, «Развитие жилищного строительства» и «Содействие занятости сельского населения», каждый со своими показателями.
Также важно выделить, что в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года закреплено понятие «опорного населенного пункта». Помимо больших городов и региональных столиц в их число попали опорные центры сети сельского расселения, то есть крупнейшие села, поселки и деревни. По логике документа, опорные населенные пункты должны стать локальными центрами с концентрацией инфраструктурных благ, услуг и экономических функций, а также с развитыми транспортными связями для повышения их доступности для жителей прилегающих территорий. Такие населенные пункты предполагается развивать в приоритетном, усиленном порядке, чтобы перераспределить часть ресурсов на периферию.
Подводя итог, устойчивое развитие сельских территорий — это не политика «поддержания на плаву» и не попытка законсервировать традиционный уклад, а стратегический выбор в пользу долгосрочной трансформации. Современные концепции исходят из того, что село — это самостоятельный элемент пространственной экономики, обладающий собственной ресурсной и социальной базой. В этом смысле устойчивое развитие не конечное состояние, а управляемый процесс постоянного обновления и адаптации.
