Личный взгляд. Новейшая история мастер-планирования. Часть 2
История активного мастер-планирования в России насчитывает чуть более 5 лет. За это время новый термин прочно закрепился в городском планировании, но все еще находится в поиске своего содержания и места в законодательстве. И сегодня все, кто связан с развитием городов, ждут принятия законопроекта, который должен расставить все точки над i.
По заказу «Среды для жизни» урбанист Александр Антонов рассматривает насыщенную событиями историю мастер-планирования последних трех лет, разбирая события и анализируя тренды.
До 2022 года: в качестве предыстории
Три года назад вышел юбилейный сотый номер журнала «Проект Россия», целиком посвященный мастер-планам. Там были и взгляды специалистов, и разбор кейсов. Я отметился в номере большой статьей, где постарался раскрыть историю мастер-планирования, а также предложил классификацию завершенных на тот момент мастер-планов:
- Мастер-план как образ/vision будущего
- Мастер-план как программа/план действий
- Мастер-план как рамка/framework
И констатировал, что мы потихоньку дрейфуем от первого типа ко второму, не особо пытаясь работать в третьей концепции рамки развития.
Оглядываясь назад, сегодня я бы добавил еще один тип – мастер-план как пиар-проект. Именно такие документы оказались самыми удачными и в наибольшей степени повлияли на города.
Например, мастер-план в Дербенте или Череповце – это прежде всего удачная и своевременная пиар-акция. Но тему успехов и провалов мастер-планов оставим для другой статьи.
2022-2025 годы: интенсивное планирование
Три года – малый срок, но вместил несколько концептуальных поворотов в подходе к разработке нового для нас документа. Ниже – попытка посмотреть на тенденции и изменения в развитии мастер-планирования за этот период и подвести промежуточные итоги.
2022 год был ознаменован дружной работой всех наличных сил урбанистов, стратегов и градостроителей над мастер-планами городов Сибири и Дальнего Востока. В итоге они были разработаны для 21 города. В процессе оформилась мегазадача и суть мастер-планирования (на тот момент) – это обоснование получения федерального финансирования. Сложилась такая схема: разработали мастер-план, показали Президенту – хотя бы в виде 5-минутного ролика, — получили обещание о выделении средств на развитие, зафиксировали обещание в виде поручения или распоряжения Правительства — и можно спокойно ждать денег.
Итогом этой большой работы стали два распоряжения Правительства РФ: от 31.07.2023 № 2058-р и от 29.12.2023 № 4073-р. Они утвердили 5 из 16 долгосрочных планов комплексного социально-экономического развития городов и агломераций ДФО. В прессе и общественном сознании это зафиксировалось как «утверждение мастер-планов». По уточненным данным, распоряжения содержали мероприятия на 4,3 триллиона рублей, из которых 2,1 трлн рублей приходилось на федеральное финансирование. Позднее оказалось, что все мероприятия (или 90 %) на 1,9 трлн рублей оказались деньгами не обеспечены.
Забегая вперед, скажу, что федеральная власть довольно быстро поняла пагубность излишних обещаний и предложила в дальнейшем не рассматривать мастер-план как способ попросить денег из казны. Этот месседж не до всех пока что дошел.
2023 год оказался наиболее насыщен событиями. В течение года реализуется еще один госпроект — разработка Арктических мастер-планов. Локаций немного больше, сами объекты – города и поселки – в основном существенно меньше. Но главное: объемы финансирования заметно ниже. А с учетом отдаленности и труднодоступности российской Арктики для многих урбанистов эта эпопея оказалась скорее интересным приключением, чем заработком.
Буквально на днях вышло распоряжение Правительства РФ от 27.10.2025 № 3014-р, «утверждающее» 15 Арктических мастер-планов по аналогии с Дальневосточными. В списке мероприятий появилась новация – в дополнение к организационным и инфраструктурным мероприятиям утверждены инвестиционные проекты.
Тем временем мастер-планирование окончательно оформляется как политический проект и выходит на губернаторский уровень. Некоторые губернаторы даже рассматривают мастер-планы как элемент предвыборной кампании.
Летом 2023 года проходит, казалось бы, последний крупный конкурс на мастер-план Грозного, который фиксирует закат как конкурсного, так и архитектурно-строительного подходов к мастер-планированию. Осенью в ограниченном доступе появляется «Национальный стандарт мастер-планов»— 3 книги, подготовленные КБ «Стрелка» по заказу ВЭБ. РФ. На сайте Минстроя они будут официально опубликованы только в начале 2024 года.
На рубеже 23-24 годов выходят два важнейших поручения Путина: Пр-2217, п.2 (7.11.2023) — обеспечить интеграцию мастер-планов развития городов в законодательство Российской Федерации о градостроительной деятельности, — и Пр-616, п.21 (30.03.2024) — определить перечень, включающий в себя не менее 200 крупных и малых городов, городских агломераций, обеспечив разработку, утверждение и реализацию мастер-планов.
Урбанисты уходят затачивать свои рапидографы в ожидании большого и доходного «сплошняка» — выпускники МАРХИ меня поймут. В этом состоянии они находятся до сих пор.
А пока Поручения опубликованы, но не исполнены, работа по мастер-планированию не останавливается — просто она не особо на виду. В 2024-2025 годах сделаны или еще делаются десятки мастер-планов — в основном небольших городов. Подход – традиционный: все малые города рассчитывают, что у них случатся миграционный прирост, расцвет туризма и креативной экономики.
Города крупные, с устойчивой экономикой мастер-планы пока не заказывают. Вероятно, ждут «интеграцию в законодательство» — чтобы не переделывать. Исключение – Казань, которая завершила мастер-план агломерации в середине прошлого года с использованием весьма редкой методологии, рожденной в недрах института Генплана Москвы. В публичном доступе есть небольшая презентация, а целиком документ, скорее всего, не будет опубликован.
Отдельные регионы своими силами в той или иной степени занимаются «ковровым» мастер-планированием. В том же Татарстане после Казанской агломерации сделали Иннополис и Стерлитамакскую агломерацию и не планируют на этом останавливаться. В Якутии мастер-планы подготовлены для половины районных центров и городов.
Проводятся многочисленные конференции и совещания, но, по большому счету, событий на ниве мастер-планирования в 2025 году ощутимо меньше. Все ждут: когда же, когда законодатель внесет ясность. Запущено несколько совершенно разных образовательных курсов по мастер-планированию, но и там очереди из чиновников не наблюдается. Вероятно – по той же причине.
Достижения
За три года мастер-планы обросли изрядным количеством мифов и предрассудков.
Вроде бы документ фиксирует общественное согласие, но оказывается скрыт от глаз этой самой общественности.
Мастер-план «более понятен», чем «профессиональный» генеральный план, но его не замечают юристы и городские активисты. Хотя они как раз прекрасно сумели разобраться с генпланами, чтобы говорить с властью на одном языке.
Инструмент комплексный, учитывает экономику, мнение граждан, бюджет и даже комфортную среду. Но на реальное развитие города оказывает лишь гомеопатическое действие — да и то не всегда.
Три распоряжения Правительства по Дальневосточным и Арктическим мастер-планам вроде бы зафиксировали схему их реализации через относительно новый нормативно-правовой акт (НПА) — долгосрочный план комплексного социально-экономического развития. Однако в перечень утверждаемых мероприятий попадает от силы 15-25 % содержательных решений мастер-плана. Как быть с реализацией остальных идей?
Подход, предполагающий федеральное развитие отдельных городов, не может быть распространен на всю страну. Возможно, Правительство в нынешних реалиях возьмет на себя ответственность (и финансирование) еще нескольких геостратегических населенных пунктов — но не более того.
Из безусловно положительного – в городское планирование вернулась экономика и ее удается совмещать с пространственным планированием. Этого не происходило при обычном отраслевом подходе, который сложился еще в СССР. Правда это почти всегда – экономика роста и создание рабочих мест, что далеко не везде сегодня актуально.
Наконец-то сформировалась структура работы: анализ – концепция — мастер-план с проектами. Теперь в конце работы появляется полноценный итоговый том, содержащий основные элементы предыдущих отчетов, а не просто отчет по N-ному этапу календарного плана.
Вероятно, главное достижение интенсивного мастер-планирования – все субъекты, причастные к планированию и внедрению, перестали делать это механистически. Это касается и чиновников, и разработчиков, и прочих причастных. Процесс подготовки сложного документа запускает многочисленные дополнительные связи и взаимодействия вдобавок к тем, что установлены административным регламентом.
Мастер-планирование фактически стало интенсивным образовательным курсом для городских управленцев.
Вызовы
Однако, чтобы запустить процесс, любому субъекту нужны финансы, время, стимул, приказы/постановления и так далее. И тут мы переходим к не очень положительным аспектам или, как нынче принято говорить, — вызовам мастер-планирования.
Мастер-план неожиданно перестал быть публичным. Конечно, мы собираем социологию, проводим несколько стратегических сессий, но итоговый результат почему-то перестали показывать горожанам.
Это началось еще с Дальневосточных мастер-планов. До сих пор вы не получите доступ к документам по Красноярску, Петропавловску-Камчатскому или Владивостоку. Только ДОМ.РФ упорно продолжает публиковать все материалы, разработанные его командой или по его заказу.За что ему огромное спасибо. Остальные мастер-планы — под замком или в виде куцых презентаций.
Многие мастер-планы делаются по стандартному техническому заданию (чаще всего — по написанному для дальневосточного проекта), и это самое ужасное, что можно себе представить. ТЗ не адаптируется к конкретному городу, поэтому исполнитель вынужден ковыряться в вещах, для этого города несущественных. В то же время он не отрабатывает важные, ключевые моменты – а они для каждого города свои.
Мастер-планы боятся инноваций — они ведь теперь должны быть реализуемыми и прагматичными. А инновации невозможно согласовать с муниципалитетом. Речь, к примеру, о внедрении проектов ЖСК вместо КРТ или о переходе на автономное энерго- и водоснабжение. Это же так сложно! И требует огромной организационной работы. Так что лучше не брать на себя таких обязательств.
Мастер-план часто замыкается в административных границах города, взяв самое плохое от генерального плана, который делается для муниципального образования, находящегося как будто в безвоздушном пространстве: без соседей, внешних связей и зон влияния. Таким образом упускаются особенности физического пространства.
Интересно, что рано или поздно в процессе работы исполнитель выходит на необходимость работы с соседними поселками или муниципалитетами, но в ТЗ соседей нет. Тут мы возвращаемся к проблеме недоработки ТЗ на предпроектной стадии.
Удивительный парадокс современного мастер-планирования – результатом всегда является бумага! Альбом, книжка, презентации. Но не набор цифровых карт или система поддержки планирования. Конечно, вы неоднократно слышали про цифровой мастер-план, но на поверку это просто красивые слова либо производственный инструмент отдельной компании. Современный мастер-план, сделанный за большие деньги, – это набор PDF-файлов и не более.
Субъективные соображения
Еще пара спорных и субъективных соображений, основанных на собственном опыте участия в проектах.
Города – в лице властей – пока еще слабо заинтересованы во внедрении нового неофициального инструментария планирования. Они не выступают в качестве заказчика и, тем более, не финансируют работу, не уделяют внимание подготовке задания. Спасибо, что предоставляют довольно полные данные. Мастер-планы делаются командами исполнителей прежде всего для себя. Это, впрочем, неплохо: когда (и если) инструмент сформируется, будет кому его с умением применить.
Инструмент за последние годы как будто сточился. Он стал не таким универсальным, как казался ранее. Хотя если посмотреть на состав мастер-планов, то они вроде бы и про экономику, и про стратегию, и про пространственные решения, и про социо-культурную политику, и – тем более – про то, кто, когда и сколько за это заплатит. С точностью до года и каждого миллиона.
При этом собственно стратегический взгляд – то, с чего начиналась история – потух и замылился. Он как будто затерялся за длинными таблицами проектов и мероприятий.
Пять лет назад во главе угла стояла не очень осязаемая, немного фантастичная, концептуальная и как правило зажигательная история. Сегодня маятник качнулся в другую сторону. Мастер-план очень конкретен и приземлен: утром — деньги, вечером — проекты. Нет денег – не будет и мероприятий. И ничего лишнего, выходящего за рамки.
Мастер-план пытается делать вид, что он – солидный документ.
Он тщательно согласуется со всеми, с кем только можно (с местной властью, с губернией, с бизнесом, с жителями и еще бог знает с кем) – правда, процедура согласования отсутствует и зачастую выглядит как скан из личной переписки.
Он фиксирует будущие траты из бюджетов всех уровней, исчисляет эффекты и объемы привлеченных инвестиций на единицу вложения бюджетного рубля — но при этом совершенно не влияет на реальное распределение финансов.
Он однозначен, непротиворечив, абсолютно уверен в своих решениях и не предполагает вопроса «а что, если нет». Иными словами – это документ, который наконец-то определенно видит будущее и не может ошибаться.
А вы верите, что будущее предопределено и предсказуемо?
Еще три-пять лет назад мастер-план не претендовал быть документом прямого действия. Он позиционировался где-то над бюрократией и этим привлекал жителей и бизнес. Его реализация заключалась не только в утверждении целого набора НПА, определенных российским законодательством — от генерального плана до региональных и муниципальных целевых программ, — но и в вовлечении в изменение будущего людей, напрямую не подчиненных публичной власти.
Сегодня мастер-план пытается быть самодостаточным и всеобъемлющим, стратегическим, тактическим и программным, жестко определяя в своем составе все роли, нюансы, бюджеты и этапы. В том числе — определяя действия многочисленных субъектов экономики, инвесторов, землевладельцев и горожан, пока еще обладающих собственной волей и видами на будущее.
Но это у него не получается — по простой причине: мастер-план до сих пор не имеет статуса НПА. А значит чиновник — при всем уважении к проделанной (в том числе им же самим) работе и лично к вам как специалисту — может спокойно забыть о нем сразу же после подписания акта сдачи. Тем более не ему из бюджета этот акт оплачивать.
Именно так чаще всего и происходит.
P.S. Две недели назад появился долгожданный проект внесения изменений в градостроительный кодекс, определяющий место мастер-плана в законодательстве. Это уже третий вариант, сильно отличающийся от первых двух.
На первый взгляд, предложено трактовать мастер-план как просто генеральный план, стратегию социально-экономического развития и консолидированный бюджет на ближайшие 6-10 лет, собранные под одной обложкой. Согласно законопроекту, мастер-планирование становится исключительно региональным полномочием. То есть города теперь заказывать такого рода работы не смогут.
Как это будет работать, пока загадка.