Личный взгляд. Новейшая история мастер-планирования. Часть 1
В 2022 году специально для журнала «Проект Россия» урбанист и городской планировщик Александр Антонов не только проанализировал трансформацию понятия «стратегический мастер-план» в нашей стране, но и предложил нечто вроде пошаговой инструкции по созданию подобного документа — начиная с вопроса «а оно вам надо?».
Подводя итоги отечественного мастер-планирования в эпоху, когда самое понятие мастер-плана еще не закреплено законодательно, приводим его статью «Есть ли у вас план, мистер Фикс?» в качестве предыстории к более позднему исследованию Антонова мастер-планов 2020-2025 годов.
От Перми до Свободного
Первый российский <стратегический> мастер-план (СМП) города был утвержден в 2010 году в Перми. В последующие годы к стратегическому пространственному планированию обращались Севастополь, Екатеринбург, Уфа, Южно-Сахалинск, Иркутск, Наро-Фоминск, Новороссийск и некоторые города поменьше. Москва после расширения своих границ в 2012 году тоже задумалась о мастер-плане, обещая закончить его в 2014 году, но что-то не срослось. Назывались подобные работы преимущественно пространственными стратегиями, поскольку под термином
«мастер-план» в европейской планировочной традиции (откуда этот термин и пришел) понимается проект, примерно соответствующий тому, что в СССР и России называлось архитектурно-градостроительной концепцией: проект девелопмента значительной по площади части территории города, но не города целиком.
В процессе разработки городских стратегий пространственного развития (СПР) они утверждались (как в Екатеринбурге, где СПР вошла отдельным разделом в Стратегию развития города, утвержденную в 2016 году) или вовсе не доходили даже до проекта документа (как в Уфе, где интенсивная работа над пространственной стратегией велась в 2014–2016 годах в рамках семинаров, стратегических сессий, отдельных исследовательских работ; промежуточные результаты по мере развития предъявлялись на форумах «Урбан Байрам»), но чаще всего оставались набором красивых карт и текстов в PDF-формате без надежды на реализацию. При этом СПР были эксклюзивными работами, не входя в повсеместную практику планирования.
Интересно, что большинство СПР выполнены и выполняются до сих пор не за бюджетные средства. Это могут быть средства фондов или институтов развития, коммерческих структур, девелоперов и даже иностранное финансирование (как в случае с мастер-планом Владивостока).
Соответственно, заказчиками подобных работ во многих случаях выступали не муниципальные или региональные органы управления, а сторонние и даже случайные для городов организации, что во многом объясняет предельно низкий уровень реализации нарисованных планов.
Интерес к разработке СПР чаще всего возникал там, где государственная задача приоритетного строительства жилья не рассматривалась городом как основная и определяющая его развитие цель. Сложные в пространственном отношении города с несколькими альтернативными вариантами трансформации, острыми транспортными и экологическими проблемами требовали размышлений на эти темы и каких-то неординарных решений,
а не просто выполнения генерального плана с итоговым утверждением местоположения набора будущих объектов социального обслуживания и инфраструктуры.
Федеральным законом от 20.03.2011 № 41-ФЗ были внесены значительные изменения в градостроительный кодекс. В частности, из всех видов документов территориального планирования, в том числе и из генеральных планов, была исключена постановка целей
и задач, а также был упразднен план реализации. Этот факт в какой-то степени стимулировал стратегическое пространственное планирование в виде самостоятельных СПР, которые и формулировали цели и задачи развития городов.
Также градостроители пробовали вернуть в ряд проектов забытую после 2005 года стадию концепции генерального плана. Это было возможно в тех случаях, когда общая конкурсная стоимость работ в среднем сильно упавших в цене генпланов позволяла выполнять подобные дополнительные стадии.
Новейшая эра мастер-планирования началась в 2018 году. Распоряжением правительства от 22 июля 2017 был утвержден
«Долгосрочный план комплексного социально-экономического развития г. Свободного Амурской области», в котором одним из мероприятий значилась «Подготовка стратегии пространственного развития (мастер-плана) г. Свободного как основы для актуализации генерального плана и правил землепользования и застройки г. Свободного». Впервые в официальных документах был зафиксирован термин «мастер-план». А в конце 2018 года президент России В. В. Путин поручил правительству подготовить предложения «о переходе в крупных городах от Генерального плана к документу, определяющему стратегические направления градостроительного развития города». И хотя ни к установленному сроку (1 марта 2019 года), ни даже к сегодняшнему дню поручение формально не было исполнено (говорят, что и Минэкономразвития, и Минстрой РФ, не сговариваясь, написали о нецелесообразности
«перехода», мотивируя это большими финансовыми затратами), да и мастер-план в поручении не упомянут, по-видимому, именно это событие запустило новый виток мастер-планирования. А название «мастер-план» просто понравилось кому-то там наверху и довольно быстро заменило использовавшийся ранее термин «стратегия пространственного развития».
За прошедшие 3 с небольшим года выполнено несколько десятков мастер-планов и пространственных стратегий для самых разных городов и для нескольких агломераций.
Поскольку в прокрустово ложе законодательства мастер-план заключить пока не удалось (и это прекрасно!), а первая официальная методика — да и то региональная — была утверждена лишь в начале 2022 года*, свободу творчества мастер‑планирования никто не зажимал. В результате чего, на мой взгляд, сформировались три основных подхода к данной работе.
*– См. протокол заседания штаба по вопросам развития городов Дальневосточного федерального округа от 07.02.2022 № АЧ‑10/10)
Мастер-план как образ/vision — отражает возможности развития города. Всегда оптимистичен, прежде всего в части роста численности населения и строительной активности. Инструментам реализации уделено немного внимания, зато проработаны дизайн‑код, архитектурные визуализации, несколько ярких (и весьма затратных) проектов без расшифровки их исполнителей и бюджетов. Нравится всем и особых вопросов не вызывает. Подходит для дальнейшего продвижения с целью получения государственного или коммерческого финансирования. Или для продажи городских инвестплощадок.
Мастер-план как программа — предлагает образ будущего, но фокусируется в основном на конкретных мероприятиях и проектах. Содержит много деталей, таких как бюджеты, проекты конкретных зданий, эскизы общественных пространств, дизайн‑код и МАФы. Предлагает проекты, ответственность за которые может лежать не только на властях, но и на коммерческих структурах. В состав часто входит программа реализации мастер‑плана. По сути, программирование в СПР берет на себя функции определенных законодательством документов, фактически их дублируя. При этом программа не обладает достаточной гибкостью: не содержит ответа на вопрос «А что, если нет?» или вариантов действий в тех случаях, когда коммерческие структуры, от которых требуется участие (прежде всего, финансовое) в большинстве предлагаемых проектов, не проявляют к ним интереса.
Мастер-план как рамка/framework — можно также назвать платформой. Основной упор в планировании — на формулировании пространственных целей, задач, подходов, принципов и приоритетов, приемлемых для различных субъектов развития города. Естественно, такой мастер‑план содержит и образ/vision, и общее — без детализации — описание основных проектов с возможным разделением на муниципальные и частные. Большое внимание уделено как инструментам реализации, так и механизмам мониторинга и корректировки в случае достижения целей или понимания невозможности их достижения. Требует широкого модерируемого обсуждения, в том числе и на завершающей стадии. Может содержать идеи по решению конфликтных/альтернативных моментов или оставлять их решение соответствующим инструментам (генплану, ПЗЗ, правилам благоустройства и т. д.)
Поручение президента запустило новую дискуссию «А если слон и вдруг на кита налезет, кто кого сборет», или чем мастер‑план лучше генерального плана. Особого смысла в этом противоборстве нет.
Мастер‑план — это прогнозная исследовательская работа. Генеральный план — нормативно‑правовой акт (НПА). Причем акт среднесрочного, а вовсе не стратегического планирования, хотя записанный в Градкодексе срок в 20 лет вводит в заблуждение. Вообще сегодняшнее законодательство содержит множество подобных коллизий относительно генерального плана, но не о нем сегодня речь.
Можно ли назвать нормативно‑правовой акт мастер‑планом? Наверное, можно, но при этом лучше серьезно перепридумать наше латаное‑перелатаное градостроительное законодательство целиком и, возможно, оставить один утверждаемый НПА (сейчас их фактически два — генплан и ПЗЗ). Однако прогнозный стратегический документ или хотя бы неформализованная деятельность в области пространственного планирования с возможностью генерации различных результатов, в том числе и документов (пусть они будут называться стратегическим видением, структурным планом или как‑нибудь иначе), — должна остаться.
Гораздо интереснее проследить, как мастер‑план ищет свое место в системе стратегического планирования, которая регулируется соответствующим — не столь жестким по сравнению с градостроительным — законодательством.
Тут я позволю себе привести два определения мастер‑плана 2014 и 2022 годов, автором которых, возможно, является один и тот же человек.
2014: мастер-план — стратегия пространственного развития, содержащая выраженную градостроительную компоненту, разрабатываемая публичной властью при участии представителей различных групп интересов.
2022: мастер-план — комплексный документ стратегического планирования, устанавливающий приоритеты, цели и ожидаемые результаты управления социально‑экономическим и пространственным развитием города, а также определяющий необходимые для достижения установленных целей и ожидаемых
результатов конкретные действия (мероприятия, проекты, механизмы), сроки выполнения и ресурсное обеспечение этих действий.
Налицо дрейф мастер‑планирования от градостроительной деятельности к планированию стратегическому. Так что
в ближайшем будущем можно ожидать их слияния путем поглощения мастер‑планом муниципальной стратегии социально‑эко‑номического развития. Что у меня лично вызывает оптимизм.
О роли личности, заказчика и оператора
Объемное вступление было необходимо, чтобы погрузить читателя в контекст пространственного планирования, но пора уже перейти к основной теме статьи: не просто объяснить, что такое мастер‑план, а предложить конкретные рекомендации, которые уже выработаны непродолжительной, но интенсивной историей мастер‑планирования в России.
Я в последнее время много занимаюсь преподавательской работой и в тексте не удержался от менторства… Получилась своего рода инструкция: на что обращать внимание при подготовке МП. Не судите строго.
В процессе стратегического пространственного планирования главным, как это ни парадоксально, является вовсе не сам мастер‑план, его структура и содержание, и даже не компания, которая его разрабаты‑вает. Основное внимание необходимо уделять оператору мастер‑плана, предпроектной стадии и наиболее туманной на сегодня стадии реализации.
Каждый мастер‑план, который не заканчивается торжественной презентацией в администрации, а трансформируется либо в нормативные акты, либо в конкретные шаги по изменению города, можно соотнести с личностью или — реже — с организацией.
10 лет назад в Перми это был Андрей Головин и МАУ «Бюро городских проектов». Сегодня в Дербенте это главный архитектор Иса Магомедов (сейчас уже бывший — прим. ред.), в Оренбурге — главный архитектор области Наталья Ибрагимова, в Екатеринбурге стратегию пространственного развития ведет Мастерская генерального плана. В настоящий момент подобный оператор, очевидно, сформировался и в Ижевске, где ведется разработка стратегии пространственного развития: это Центр территориального развития Удмуртской республики. Пока, к сожалению, таких примеров меньше, чем хотелось бы.
Наличие самостоятельного и дееспособного оператора стратегии — важнейший элемент всего процесса пространственного планирования от постановки задачи до реализации мастер‑плана. Оператор должен быть юридическим лицом, способным аккумулировать средства из различных источников, взаимодействовать с акторами стратегии, быть информированным и иметь возможность вмешиваться в различные городские процессы.
В качестве оператора мастер‑плана может выступать подразделение администрации города, бюджетное предприятие, агентство развития, корпорация развития региона или центр компетенций. Сегодня так чаще всего и бывает.
Но вполне можно представить на месте оператора и некоммерческое объединение граждан или объединение предпринимателей. А вот отдельную коммерческую структуру (монопредприятие, например, или девелопера), которая сегодня часто является заказчиком и финансирует разработку СМП, я в качестве подобного оператора не вижу. Как и условный федеральный институт развития.
Чаще всего оператору мастер‑плана приходится набираться опыта в боевой обстановке, активно включаясь в работу ближе к завершению и обсуждению проекта, но лучше, если у него есть возможность пройти «учебку», функции которой отлично выполняет подготовительная стадия планирования.
Перед тем как начать
Выделение предпроектной стадии — не откровение. Подобная стадия присутствует во всех конкурсах на разработку мастер‑плана, когда предварительное исследование может по объему превышать сами конкурсные работы. Однако кропотливая предпроектная работа обязательна во всех случаях, а не только при
проведении конкурса. И важно, чтобы уже на этой стадии сформировался и по возможности взял в свои руки руководство всей последующей работой тот самый оператор будущего мастер‑плана.
Какие задачи решаются на предпроектной стадии? Предположим, муниципалитет решил разработать мастер‑план. Это — первая ошибка. Вы уже выбрали инструмент, толком не определив задачу. Может быть, вам не нужен мастер‑план как таковой? А может быть, мастер‑план и нужен, но есть более короткие пути к конструктивным результатам?
Задолго до начала мастер‑планирования необходимо выполнить диагностику, выявить тенденции, проблемы и ограничения развития города, оценить возможность реализации различных сценариев развития.
Обычно сценарии (инерционный, инновационный и подобные) для галочки появляются внутри мастер‑плана. Для «простых» городов возможна ситуация единственного сценария, но для некоторых могут быть сценарии будущего, в которых мастер‑план просто не актуален.
На предварительном этапе мастер‑планирования необходимо найти ответ на вопросы: нужен ли мастер‑план? зачем он нужен? будет ли это мечта о будущем, рамочная платформа или конкретная программа? что нужно сделать, чтобы начать работу?
В итоге должна появиться идея, первоначальное видение — своего рода гипотеза развития города, оформленная в доступном для публичного обсуждения виде. С этим материалом уже можно идти в массы за какой‑то социологией — это гораздо результативнее, чем просто спрашивать у людей, как они представляют себе абстрактное будущее.
Кроме гипотезы целесообразно составить план, куда должны быть включены необходимые исследования, опросы, работы по сбору дополнительных данных. Очевидно, что множество информации о городе доступно в различных управленческих структурах, и этого, как правило, хватает, чтобы сформировать рабочую гипотезу. Но по некоторым направлениям необходим дополнительный сбор и анализ данных, что можно поручить сторонним организациям. Подобные работы могут быть выполнены даже студентами в рамках курсовых проектов, что позволит сэкономить средства.
После обсуждений и корректировок гипотезы ее нетрудно трансформировать в задание на выполнение мастер‑плана.
Кому заказывать
Итак, проблемы выявлены, дееспособный оператор в наличии, гипотеза сформирована и прошла тестирование, задание готово — можно переходить к разработке собственно мастер‑плана. Для этого принято привлекать профессиональных разработчиков, хотя в редких случаях, вероятно, можно справиться и своими силами (если оператор мастер‑плана ощущает в себе эти силы).
Нужен ли конкурс? Конкурс — это всегда немного шоу. Которое требует очень четких правил и слаженной работы команды. В качестве результата вы получаете всегда полуфабрикат, который оператору мастер‑плана предстоит адаптировать. Еще сложнее, когда вы получаете два или три прекрасных концептуальных полуфабриката, которые никак нельзя совместить друг с другом, взяв все хорошее и откинув сомнительное. А еще конкурс — это затраты, которые иногда целесообразнее направить на дополнительные исследовательские работы и приобретение тех же больших данных. В общем, конкурс — это скорее для крупных харизматичных городов и сложных агломераций.
Кажется, что правильно организовав систему отбора конкурсантов, вы получите лучших из лучших. Но фокус в том, что сегодня в России качество команд, которые работают в области пространственного планирования, — это наименьшая проблема.
Жалобы чиновников на то, что нам не хватает хороших исполнителей мастер‑планов, несостоятельны. Достаточно проанализировать несколько проектов, которые есть в открытом доступе: это действительно сильные работы. Более того, на подходе еще несколько десятков молодых архитектурных команд, которые пока оттачивают свое мастерство на конкурсах проектов общественных пространств в рамках программы создания комфортной городской среды. Там для победы в небольших городах фактически приходится выполнять большинство элементов мастер‑плана и, судя по результатам, ребята неплохо справляются.
Одним словом — если вы правильно сформулируете задание и не совсем уж с закрытыми глазами будете выбирать исполнителя, то шансы получить хороший проект мастер‑плана весьма высоки.
Кого и когда спрашивать
Что же делать с хорошим проектом мастер‑плана после того, как архитекторы и планировщики выполнили свою работу? К сожалению, здесь пока нет понятных инструкций. Но можно, пожалуй, прояснить несколько моментов.
Часто говорят, что мастер‑план — это общественный договор, предполагающий активное участие жителей в процедурах подготовки и таким образом как бы с ними согласованный. С участием жителей на начальных этапах стратегического планирования в последние годы у нас возник даже некоторый перебор: сайты «Что хочет город N», многочисленные социологические опросы и так далее. А часто ли вы слышали про общественное обсуждение проекта мастер‑плана?
Возникла интересная ситуация: мы ругаем публичные слушания по генеральным планам за то, что они позволяют населению включиться в процесс только тогда, когда все решения уже приняты. И предлагаем законодательно определить необходимость партисипации на всем протяжении подготовки градостроительной документации. Но с мастер‑планами возникла обратная ситуация: мы собираем много разных, часто противоречивых мнений граждан вначале, но потом почему‑то забываем им рассказать, как их мнения были учтены, какой выход из конфликта мнений разных социальных групп был найден.
Не стоит переоценивать мнение населения и важность партисипации в подобных объемных и сложных проектах. Если при реконструкции двора или ближайшего парка мнение любого гражданина идет в копилку проекта, то несколько странно, например, менять транспортную схему полумиллионного города, основываясь на процедурах партисипаторного проектирования.
В проектах мастер‑планов на авансцену выходит учет мнения не отдельных граждан, а сообществ, некоммерческих
и неформальных объединений и, конечно же, коммерсантов — людей, которым собственно решения мастер‑плана придется реализовывать и инвестировать свои средства.
Возвращаясь к общественному договору — очевидно, что только третий тип мастер‑плана как платформы развития может таковым стать, пройдя через процедуру обсуждения на финальном этапе. Мастер‑план как образ/возможность — это, скорее, общественная мечта, а мастер‑план как программа очевидно подразумевает, что некоторые участники процесса более равны, чем другие: они и берут на себя как планирование, так и ответственность.
Как реализовать
Реализация СМП сегодня — терра инкогнита. Можно, конечно, вспомнить генеральный план Перми, в котором были воплоще‑
ны принципы СМП, но, с другой стороны, Пермь — яркий пример того, как сложно обеспечить преемственность мастер‑плана при смене власти. Сегодня мы имеем множество разработанных и презентованных мастер‑планов, которые поставлены на паузу. Наблюдая такую ситуацию, заказчики и специалисты стали чаще ставить вопрос об инструментах реализации уже на начальных стадиях разработки и даже при подготовке к ней.
Пока что видится два пути продолжения работы с мастер‑планом: формальный и лидерский. Первый путь — это воплощение заложенных принципов и подходов в конкретные законодательные инструменты. Это не только генеральный план, но и ПЗЗ, и правила благоустройства, и нормативы градпроектирования, и весь спектр муниципальных и региональных программ, и программы комплексного развития инфраструктуры, и инструменты, предлагаемые законодательством об охране историко‑культурного наследия.
Только из перечисленного понятно, что инструментов много: надо лишь научиться применять конкретный к тому или иному положению мастер‑плана. И, конечно, популяризировать успехи тех или иных муниципалитетов и регионов.
Второй путь предполагает наличие харизматической фигуры в качестве оператора мастер‑плана, поддерживающей ее административной команды и финансирования (субъектового, федерального или частного). В этом случае из СМП выбираются наиболее яркие или актуальные предложения/проекты и реализуются по мере возможности. Параллельно при необходимости оформляется нормативно‑законодательная база: вносятся изменения в генеральный план, создается дизайн‑код, объемно‑пространственный регламент или другие модные и современные инструменты развития.
Что дальше
Не думаю, что в ближайшей перспективе нужно фиксировать мастер‑план в виде обязательного нормативно‑законодательного документа. Также не думаю, что нужно срочно принимать какие‑то регламенты, нормативы или стандарты мастер‑планирования. Сегодня важно стимулировать свободное творчество муниципальных (и региональных) органов власти в части своих мастер‑планов, позволить им экспериментировать и даже дать право ошибаться, а для этого снять с них режим излишнего контроля со стороны контролирующих органов.
Что касается заказчиков и будущих пользователей мастер‑планов, хочется посоветовать им быть честными и не торопиться к достижению бумажного результата.
Стратегическое планирование не требует спешки — лучше подольше запрягать. Тогда, возможно, следующим поколениям удастся быстро ездить в наших городах — в прямом и переносном смысле.
