Личный взгляд. Как реформировать систему градостроительного нормирования? Часть 1
Система градостроительного нормирования сформировалась в Советском Союзе в середине ХХ века. Она была нацелена в первую очередь на комплексное обеспечение жителей новых городов или микрорайонов всем пакетом социальной инфраструктуры: от детского сада до кладбища.
За прошедшие 70 лет ситуация кардинально изменилась. Вместо социализма — капитализм, когда жилье строят частные девелоперы. Вместо роста населения — его убывание. Изменились предпочтения населения и не только.
И вроде бы последние 20 лет система непрерывно подвергается реформированию. Но с каждым шагом она становится все более сложной и запутанной — и, что удивительно, не решающей проблемы и все более неоднозначной. Несмотря на многочисленные изменения, сама суть социалистической системы нормирования осталась прежней и не соответствующей сегодняшним реалиям. Это и влечет перерасход государственных средств на создание инфраструктуры, и порождает многочисленные коллизии.
Проанализировать систему градостроительного нормирования и предложить возможные варианты ее реформирования «Среда для жизни» попросила эксперта в области городского планирования Александра Антонова. Ввиду сложности темы мы разбили статью на две части. В первой — история градостроительного нормирования и анализ существующей нормативной базы, во второй части будут сделаны предложения по реформированию системы.
Коллизия с апартаментами
Начнем с коллизии. В феврале этого года Конституционный суд РФ впервые признал, что владельцы апартаментов фактически проживают в них, и разрешил временную прописку для собственников и их родственников. Заметим, что по закону апартаменты не являются жилым фондом. В то же время КС сделал оговорку, что временная регистрация по месту пребывания не должна налагать на органы власти «дополнительных обязанностей по созданию и поддержанию на ней социальной, транспортной и иных инфраструктур».
Однако наличие временной регистрации обязывает власти принимать ребенка в детский сад или школу, ставить на учет в поликлинике и оказывать медицинские услуги по полису ОМС. Да и в целом временная регистрация отличается от постоянной разве что отсутствием штампа в паспорте.
Власти оказались в двусмысленном положении. Обязательств строить социальную инфраструктуру не появилось. Но требований предоставлять ее индивидуально каждому, кто имеет временную регистрацию, никто не отменял. Та же самая ситуация применима и к жилым индивидуальным домам, построенным на землях садоводческих товариществ. Дома строить можно, прописываться в них тоже, но при расчете социальных объектов дачные товарищества в расчет не принимаются.
Налицо явные противоречия в системе, и таких противоречий множество. Все сильнее крепнет ощущение, что при нынешней системе градостроительного нормирования коллизии и есть норма, а не случайный сбой. Поэтому сегодня самое время внимательно посмотреть на историю сосуществования жилья и обслуживающей его инфраструктуры в ретроспективе, проанализировать тенденции и оценить варианты развития этих непростых отношений в будущем.
Дефицита уже нет. Система требует ревизии
За пространственное размещение объектов инфраструктуры и определение их емкости в России исторически отвечает градостроительное нормирование. Оно родилось в конце 1950-х годов прошлого века при переходе к типовой массовой жилищной застройке. Важно понимать, что тогда стояла задача быстрого переселения огромных масс трудящихся к новым местам производства в условиях хронической нехватки денег и ресурсов.
Нормативы, зафиксированные в СНиПе, определяли комплексное развитие свободных территорий под селитебную застройку в течение 40 лет экстенсивного развития советских городов. В условиях реконструкции сложившихся городских районов нормативы были не столь строги.
Сферы и объекты инфраструктуры, основы нормирования которых при новом строительстве были заложены в СНиПах 1960–1970-х годов и принципиально не изменились:
- Школы, детские сады и ясли, объекты дополнительного образования
- Поликлиники, больницы, диспансеры, ФАПы, станции скорой помощи
- Объекты физкультуры и спорта: открытые площадки, спортзалы, бассейны, катки не нормировались
- Объекты культуры: клубные помещения и дома культуры, библиотеки
- Зеленые насаждения общего пользования
- Сооружения для хранения транспортных средств, в том числе многоэтажные и подземные гаражи
- Кладбища и крематории
- Пожарные депо
В перечне не упомянуты специфические для советского времени объекты, такие как межшкольные учебные комбинаты, дома быта, дома пионеров и т. п.
Заметим, что существование нормативов не избавило советских людей от очередей в поликлиники или от записи в детские сады, но инфраструктура строилась вместе с жильем и функционирует до сих пор.
После некоторого забвения на рубеже XX–XXI веков нормирование и стандартизация переживают второе рождение, активно возвращаясь в градостроительство. Однако за 70 лет многое изменилось. Задача массового переселения уже не актуальна. Все меньше стройки в «полях» и, напротив, все больше проектов реорганизации сложившейся застройки. При этом мы понимаем, что потребности граждан сильно изменились, что требует от урбанистов и архитекторов поиска новых современных решений.
Строя жилье по-новому и фактически полностью отказавшись от социального жилья, при создании инфраструктуры мы продолжаем опираться на древнюю систему социалистического распределения услуг. Мы пытаемся приспособить ее к современным реалиям, не задаваясь вопросом целесообразности.
Между тем заметная часть сервисных функций давно уже развивается в логике рыночных отношений. Этого нормирование, сфокусированное на предоставлении базового минимума, предпочитает не замечать. Изменились и запросы пользователей — горожане уже не удовлетворены простым наличием стандартной услуги, но ищут качества. Ради него они готовы тратить и свое время, и деньги. Все большее значение приобретает не сам объект — школа или поликлиника, — а квалификация сотрудников и используемые технологии.
Даже если мы спланируем и построим набор нужных социальных объектов строго по норме, это не значит, что они начнут «нормативно» функционировать.
С одной стороны, в условиях дефицита кадров многие новые больницы или школы недоукомплектованы персоналом. С другой, высокая доля инвестиционных квартир, невозможность обеспечить «нормативную» демографию и семейный состав жилищных комплексов часто приводят к тому, что новые школы и детские сады заполнены лишь частично. Это означает рост бюджетных трат на эксплуатацию и возможные проблемы переформатирования или продажи зданий в ближайшей перспективе.
Сложилась парадоксальная ситуация: буквально на днях Госдума приняла во втором и третьем чтениях Законопроект № 1129255-8 «О внесении изменений в статью 67 Градостроительного кодекса Российской Федерации». Теперь при реализации проектов комплексного развития территорий (КРТ), которые направлены, прежде всего, на редевелопмент районов морально и физически устаревшей застройки, потребности в социальной инфраструктуре предлагается определять, исходя из текущих региональных и муниципальных нормативов градостроительного проектирования (РНГП/МНГП). Но эти нормативы — ровесники сносимых хрущоб!
Есть еще одно весьма спорное предположение, которое я попробую объяснить во второй части статьи. Неожиданно для нас наступил момент, когда мы победили дефицит! Не везде, конечно, жилье, рабочие места и инфраструктура пространственно дополняют друг друга, но это другая проблема. А вот строительство новых общественных зданий оправдано не всегда.
Таким образом, подходы к формированию и соблюдению баланса между жильем и инфраструктурой сегодня требуют серьезной ревизии — вплоть до возможного отказа от столь привычных и простых в применении градостроительных нормативов.
В этой сложной теме можно выделить несколько уровней. Первый — обоснованность общего принципа, который на недавнем градостроительном совете в Калининграде очень точно сформулировал первый заместитель губернатора области Валерий Шерин: «жилая недвижимость в любом случае должна быть обеспечена социнфраструктурой».
Следующий уровень — система нормирования, которая технически реализует это обеспечение инфраструктурой.
И в завершение — отдельные типы инфраструктур, каждая из которых сегодня имеет индивидуальные особенности и в той или иной степени пытается избавиться от жесткого нормативного подхода.
Нормирование в СССР
Так как основа текущей системы градостроительного нормирования до сих пор советская, опишем ее формирование и задачи, под которые она создавалась. В ходе индустриализации 1930-х сначала строился завод, а при нем уже соцгород. Первые «Правила и нормы застройки населенных мест, проектирования и возведения зданий и сооружений» содержали требование застройки жилых кварталов с «учетом удовлетворения основных бытовых условий, как то общественное питание, детские сады, ясли». Сформулируем этот принцип так: производство должно быть обеспечено сносными условиями жизни сотрудников в виде комплексной застройки.
И в эпоху индустриализации, и в периоды освоения целины и строительства новых городов в Сибири государство не брало на себя все обязательства по предоставлению социальных услуг гражданам. Очень часто эти услуги полностью или частично предоставлялись работодателем — заводом, ведомством или НИИ. А объемы строительства жилья и потребность в социальных объектах определялись планируемым количеством рабочих мест — прежде всего на градообразующем предприятии.
Система градостроительного нормирования окончательно формируется в конце 1950-х годов. Сначала выходит СН 41-58 — «Правила и нормы планировки и застройки городов (1959 г.)». Через три года — скорректированная версия СНиП II-К. 2-62 — «Планировка и застройка населенных мест. Нормы проектирования».
В СНиПе определялся перечень нормируемых показателей и единые для всей страны нормативные параметры (дифференциация учитывает только 3 климатические зоны). Повышенные параметры по школам и детсадам применялись для новых городов, где было более молодое население. Снижение параметров допускалось в стесненных условиях реконструкции. Важно: в целом система нормирования была сфокусирована на новом строительства на свободных территориях.
В таком виде нормирование работало на протяжении трех десятилетий. Изменения вносились всего 2 раза, в 1975-м и 1989 годах, и касались в основном повышения отдельных показателей, не затрагивая принципиальных подходов.
Нормирование не отдавало предпочтения какому-либо виду инфраструктуры. Нормативный советский гражданин одинаково нуждался в школе, больнице, парке и кладбище. А ведь еще до войны школы, а особенно клубы зачастую были в приоритете среди социальных объектов — видимо, по определенным политическим соображениям.
В генеральных планах по нормативам, закрепленным в СНиПе, рассчитывалась только общая потребность без конкретизации объектов и, тем более, без их локализации на карте. Типовые школы, поликлиники и стадионы, привязанные к жилищному фонду, появлялись в проектах детальной планировки жилых районов. При их реализации решалось — кто и за счет каких финансов будет возводить тот или иной объект. Действовало правило: кто объект проектирует и строит, тот его и эксплуатирует.
В результате, несмотря на единый закрепленный в СНиПе норматив, система социального обслуживания в разных городах страны различалась. В закрытых ведомственных городах она была исчерпывающей и качественной. В промышленных моногородах — сильной, но дефицитной, в зависимости от значимости завода и курирующего министерства. В обычных же городах, коих большинство, бюджетная социальная инфраструктура всегда была в дефиците, и ее строительство отставало от потребностей городского населения.
Градостроительный кодекс 2004 года. «Запрограммированный» дефицит
Система социального обслуживания в СССР была планово дефицитной. Ее показатели повсеместно отставали от нормативных требований. В школах была 2-я смена, в поликлиниках и детсадах — очереди. Но все необходимые объекты в структуре застройки возводились, равномерно ее охватывая, — просто их емкости немного не хватало.
В середине 1990-х ситуация кардинально поменялась: вместо государства строить жилье стали коммерческие девелоперы. Тратиться на социальные объекты они не собирались. В лучшем случае вся нагрузка от новых жильцов ложилась на инфраструктуру, построенную ранее по соседству. В худшем — приходилось ездить на другой конец города.
С некоторым опозданием государство начало осознавать проблему. На самых активных рынках жилья — при живом, но фактически не действующем «СНиП 2.07.01-89*. Градостроительство», — вводятся более продуманные региональные нормативы. Например, в столице появились Московские городские строительные нормы — МГСН 1.01-99. В Московской области — территориальные строительные нормы ТСН ПЗП-99 МО / ТСН 30-303-2000 МО.
Юрий Михайлович Лужков, бывший в 1990-е и 2000-е годы мэром Москвы, достаточно быстро решил, что строительство новых школ и детских садов вполне можно переложить на частных девелоперов. Благо что доходность девелоперского бизнеса в столице позволяла это сделать. Для остальной страны было предложено другое решение, которое и зафиксировали в новом Градостроительном кодексе 2004 года. Да-да — именно Градкодекс впервые закрепляет привычный нам сегодня принцип «любая новая жилая недвижимость должна быть полностью обеспечена социальной инфраструктурой».
В Градкодексе было заложено много решений, направленных на сокращение предпроектных процедур и стимулирование коммерческого жилищного строительства. И это сработало: частный девелопмент, ориентированный на рыночный спрос, получил мощный импульс для развития. А вот механизм, предложенный для возведения социальных объектов, забуксовал.
Источники финансирования стройки оказались разделены. Коммерческое жилье строится за деньги дольщиков — вся социальная инфраструктура полностью финансируется за счет муниципальных и региональных бюджетов. Однако никаких указаний, как и в каком объеме необходимо за бюджет строить социнфраструктуру, Кодекс не содержит.
В первой редакции Кодекса понятию норматива градостроительного проектирования (НГП) посвящены всего несколько пунктов Статьи 24. Законодательная основа ограничивается фразой «Состав, порядок подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации». Для местных нормативов — соответственно, устанавливается законодательством на муниципальном уровне. При этом разработка нормативов обязательной не является.
Федеральный СНиП 2.07.01-89 в Кодексе не упоминается вовсе как нормативный правовой акт, обязательный к учету при разработке генпланов или проектов планировки. Глава 5 «Планировка территории» не содержит ссылок на необходимость учета НГП при подготовке документации по планировке территории.
Еще одна важнейшая новация Кодекса — изменение уровня планирования инфраструктуры. Если в СССР равномерность покрытия объектами инфраструктуры и их достаточная емкость определялись на уровне проекта детальной планировки городского района, то теперь все планируемые объекты (до 2011 года — зоны планируемого размещения объектов) локализуются на картах генерального плана. Да еще и с точным указанием их параметров. В советских генпланах планируемых школ, библиотек, детсадов или спортплощадок не было — только уникальные объекты вроде цирка или филармонии.
Очевидно, что идея детального планирования местоположения и параметров всех социальных объектов на 20 лет вперед оказалась утопической, и к ней мало кто относился серьезно. Но нарисовать будущие объекты требуется в соответствии с кодексом. Вот их часто и рисовали где придется — на чужих участках, в зеленых зонах и на болотах. Не задумываясь о возможности их физического размещения и тем более о том, кто оплатит эти грандиозные планы через 5 или 15 лет.
Объекты, которые подлежали нормированию в СССР, но сейчас нормирование уступило рыночному регулированию или иным методам определения потребности:
- Объекты складской инфраструктуры — склады продовольственных и непродовольственных товаров и стройматериалов
- Объекты торговли, общественного питания, рынки
- Приемные пункты, фабрики-прачечные и химчистки, бани и другие объекты бытового обслуживания
- Отделения связи и финансового обслуживания (банки)
- Кинотеатры, театры, концертные залы
- Гостиницы, мотели
- ПТУ — профессионально технические училища (ныне объекты СПО)
- Дома-интернаты для престарелых и инвалидов
- Дома отдыха, детские лагеря отдыха, туристические базы
- АЗК — автозаправочные комплексы
- СТОА — станции технического обслуживания автомобилей
- Общественные уборные
- Жилищно-эксплуатационные организации
Отказ от нормирования объектов коммерческой сферы проходил достаточно трудно. Еще в 2010-х годах во многих муниципальных и региональных нормативах сохранялось нормирование объектов торговли (хотя сами объекты радикально трансформировались) и общественного питания. Долго держалось нормирование автозаправочных комплексов и гостиниц — в отдельных региональных нормативах до сих пор пытаются регламентировать их размещение.
Новая система финансирования жилья и социальных объектов, а также распределения ответственности оказалась раскоординирована. Девелоперы по-прежнему возводят жилые комплексы без школ и детсадов. Это не их сфера ответственности — теперь уже по законодательству. Власти с инфраструктурой в лучшем случае «запаздывают» на 3–5 лет, а то и вовсе про нее забывают. Иногда бывает и наоборот: выделен бюджет, построена школа, а девелопер «не пришел» или обанкротился. Но это большая редкость: в бюджетах регионов и тем более муниципалитетов денег на строительство инфраструктуры просто нет.
Несмотря на четкое законодательное позиционирование процедуры создания социальной инфраструктуры, отставание в социалке усиливается — жилья строится намного больше. Инфраструктурные дефициты растут. Да, собственно, и слово «дефицит» в применении к социалке входит в употребление только в начале 2010-х годов.
В Московской области взрывное строительство жилья вокруг МКАДа удивительным образом наложилось на всплеск рождаемости. И молодые мамы с детьми, купившие жилье в Балашихе и Мытищах, устраивали «митинги с колясками». Одним из предвыборных обещаний кандидата в губернаторы Воробьева в 2011 году стало обеспечение опережающего ввода детских садов.
Начиная с 2012 года при разработке генеральных планов ключевой задачей стала оценка и ликвидация дефицитов социальной инфраструктуры. В типовом ТЗ на мастер-планы середины 2020-х такая фраза встречается до сих пор.
2012–2025 годы. Нормирование усиливается и… запутывается
Градостроительное законодательство — одно из самых динамичных в российской системе права. В Градкодекс внесено уже более 150 поправок, и процесс не останавливается. В граднормировании за последние 15 лет также произошло множество изменений. Правда, реальных проблем они не решают и часто лишь запутывают ситуацию в реальном обеспечении социальной инфраструктурой, оставляя развилки, лазейки и недосказанности. Сам принцип обязательности глобального и повсеместного обеспечения населения социальными услугами не подвергается сомнению. Хотя результата при нынешних правилах игры достичь не удается.
В 2011 году вносятся изменения в Федеральный закон «О техническом регулировании». Его следствием становится тотальный пересмотр системы строительных норм и правил (СНиП). В результате из небытия возвращается «СНиП 2.07.01-89* Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», переименованный в СП 42.13330.2011 с незначительными содержательными правками.
Между строк замечу, что по сути данный СНиП/СП мало похож на норматив. Скорее он продолжает оставаться методичкой по проектированию новых городов, как и было задумано в далекие 1960-е. 90 % положений СП носят рекомендательный характер, а те, что обязательны, — вследствие использования устаревших терминов допускают множественную трактовку.
Регионы, где успешно применяется местное градостроительное законодательство, — в частности Москва и Московская область, — новую реинкарнацию СНиПа не замечают. Но в других регионах экспертиза проектной документации все чаще обращается к данному документу, рассматривая, прежде всего, проекты планировки территории.
В 2014 году в Кодексе появляется система градостроительного нормирования в том виде, как мы ее знаем сейчас. Федеральным законом от 05.05.2014 N 131-ФЗ вводится новая глава 3. В лексикон градостроителя проникают аббревиатуры РНГП и МНГП — региональные и муниципальные нормы градостроительного проектирования. Запускается массовое производство этих нормативов, и часто они получаются сомнительного качества. Не все прочитали новую главу дословно и продолжают в своих нормативах регулировать технические вопросы — площади участков, отступы и прочее. А ведь сфера действия граднорматива отныне ограничивается только определением минимальной обеспеченности и максимальной доступности каждого вида инфраструктур. Что это такое и как измерять, в частности, доступность, — остается не вполне понятным. Неясен, например, и смысл поиска обеспеченности объектами инженерной инфраструктуры. Как можно нормировать количество или производительность водозаборов и газораспределительных станций в пересчете на жителя — непонятно до сих пор.
Методика по нормативам разрабатывается лишь в 2019-м (коллективом авторов под моим руководством), а утверждается Минэкономразвития только в 2021 году. Некоторые регионы берут методику на вооружение, некоторые — полностью игнорируют. Так, например, действующие РНГП одного их регионов на Урале в редакции 2023 года больше чем наполовину содержат избыточное нормирование, по структуре скорее напоминая «СП Градостроительство» с его рекомендательным характером и при этом изобилуя прямыми цитатами и параметрами из СНиП 2.07.01-89* 35-летней давности.
Идея реформы заключалась в том, что после утверждения РНГП при подготовке генпланов или проектов планировки территорий применяются именно местные нормы градостроительного нормирования, а не нормы СП 42.13330.2011. Но официального разъяснения на эту тему нет, что приводит к альтернативному нормированию.
Застройщики успешно пользуются разночтениями в РНГП, МНГП и СП 42.13330, применяя максимально выгодные нормативы из разных документов. Особенно часто этот финт используется при расчете парковок. Если в РНГП установлен уровень планируемой автомобилизации 420 или 450 авто на 1000 жителей, то можно воспользоваться требованием СП, где предлагается рассчитывать парковки, исходя из обеспеченности 350. Мелочь, а приятно.
С другой стороны, столь же по-разному трактуют нормативную базу и органы прокуратуры. В отличие от застройщиков, они выбирают наиболее строгую норму при разночтениях требований НГП и СП и охотно раздают предписания органам власти об устранении нарушений.
Тем временем продолжает жить своей жизнью «СП Градостроительство». В 2016 году выходит версия СП 42.13330.2016, а в следующем году — она же с изменениями. Новое обновление произошло в прошлом году: СП 42.13330.2025 был утвержден после без малого 4 лет корректировок и согласований. Это изменение масштабное по форме, но ничего не изменившее по сути.
Повествование об истории нормирования было бы неполным без упоминания Свода принципов (Стандарта) комплексного развития территорий, подготовленного ДОМ.РФ (при участии КБ Стрелка) в 2019 году и трансформированного в набор из четырех СП в 2024 году (СП 531.1325800.2024 и другие).
Стандарты ДОМ.РФ минимальным образом вмешиваются в вопросы обеспеченности социальными объектами, сосредотачиваясь на градостроительной форме застройки и вскользь обращая внимание на пешеходную доступность объектов повседневного обслуживания — прежде всего в области дошкольного образования. Зато детально проработана обеспеченность и доступность зеленых насаждений, чему как раз СНиП/СП исторически не уделял должного внимания.
Сферы и объекты инфраструктуры, нормирование которых сформировалось в последние 10–15 лет:
- Общественные пространства, включая объекты озеленения и отдыха
- Благоустройство территории
- Парковки и места постоянного хранения личного автотранспорта
До настоящего момента регламентирование размещения объектов из указанных сфер нельзя до конца называть нормированием — скорее это рекомендации, страдающие отсутствием четкости определений, однозначности расчетных формул и допускающие множественные толкования. Наиболее формализованной оказалась сфера благоустройства придомовых территорий.
«Параллельное» отраслевое нормирование
В 2016–2017 годах из тени выходит параллельная система нормирования, существовавшая в России с 1996 года, когда было утверждено распоряжение Правительства РФ № 1063-р «О социальных нормативах и нормах». Ее с некоторым допущением можно назвать отраслевым нормированием.
Согласно ряду поручений Президента, эта система проходит обновление. В части нормирования объектов культуры выходит распоряжение Правительства об изменениях в вышеуказанное распоряжение 1996 года и — дополнительно — Методические рекомендации Минкультуры органам местного самоуправления по развитию сети объектов культуры. Похожие методические рекомендации выпускают федеральные министерства образования, здравоохранения и спорта.
Отраслевые нормативы отличаются от градостроительных прежде всего тем, что используют свои системы расчетов.
Минкультуры мыслит объектами: музеями, театрами, библиотеками, концертными залами в приложении к городам разного размера и сельским поселениям.
Минспорта имеет универсальный показатель ЕПС (единовременную пропускную способность) объекта спорта, которая установлена для каждого из почти 50 различных спортивных объектов, и из этого многообразия вы можете выбрать любые — главное, чтобы на 1000 жителей они обеспечивали 122 ЕПСа.
Минздрав вводит новую систему нормирования, которая ориентирована, прежде всего, на качество медпомощи, а не на физические параметры больниц и поликлиник.
И только система нормирования в образовании приближена к градостроительной, определяя обеспеченность в детях на 1000 человек и радиусы доступности объектов в метрах. Правда, по показателям и нормируемым объектам эта система не совпадает ни с текущей версией СП 42.13330, ни с подавляющим большинством РНГП и МНГП.
Общее у всех отраслевых нормативов одно — совершенно непонятно, как они должны взаимодействовать с градостроительными нормативами. Кто на кого влияет и в какой момент?
Для примера процитирую фрагмент из методических указаний Минспорта 2017 года. «В целях оптимизации бюджетных расходов на создание спортивной инфраструктуры для физической подготовки, при решении вопроса о создании новых объектов спорта рекомендуется руководствоваться Сводами Правил 42.13330.2011 “Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений”. Решение о создании объектов спорта иных видов, не указанных в СП 42.13330.2011, или в ином количестве принимается субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием или заказчиком строительства объекта спорта самостоятельно в зависимости от выявленных потребностей населения и от наличия источников финансирования».
Норматив — решение проблем или устаревшая уравниловка?
Нормативный подход — основа советского и российского градостроительства. Размещение объектов местного или регионального значения провозглашается главной задачей территориального планирования в Градкодексе 2004 года. И хотя 20 лет назад нормирование как бы оказывается в тени, оно быстро возвращается на первые роли, определяя требования к этим объектам. Сегодня роль нормирования предположительно еще более возрастает, ведь приоритетным становится новый подход к застройке — комплексное развитие территорий и обеспечение «комплексности» основано именно на нормировании.
Ненавязчиво, но неуклонно изменяется и принцип финансирования «социалки». В СССР обязанности по строительству социальной инфраструктуры распределялись между государством и предприятиями, ведомствами. В 2005 году эта функция была возложена на государство целиком.
Начиная с 2020 года — в рамках реализации проектов КРТ — задача соблюдения универсальных нормативных требований практически полностью перенесена на девелоперов. А фактически — на покупателей жилья, которые теперь финансируют строительство инфраструктуры через цену квартиры, сами того не ведая.
За прошедшее время сильно изменились потребности жителей и их запросы к тем или иным объектам инфраструктуры. Выросли требования к разнообразию и содержанию услуг: наличия определенного набора зданий уже недостаточно для формирования качественной городской среды.
Меняются и сами объекты, вырываясь из прокрустова ложа нормирования в свободный рынок. Целые отрасли, такие как спорт, культура, медицина, сегодня в разных пропорциях сочетают нормативный базовый минимум и рыночный роскошный максимум.
Важные новые объекты, в той или иной степени оказывающие некоммерческие услуги населению, до которых система нормирования так и не добралась:
- Многофункциональные центры обслуживания
- Пункты охраны общественного порядка
- Площадки по обучению вождению
- Храмовые здания и объекты отправления культа
Попытки нормирования размещения отдельных групп объектов из перечня предпринимались, но в системе нормирования не укоренились.
Подводя итоги: нормативный подход к развитию инфраструктуры выполнил свою историческую миссию. Сегодня он требует серьезной коррекции, а, возможно, и полного пересмотра привычных принципов. Поговорим об этом в следующей статье.