«Казань брал, Астрахань брал…»: когда наука приходит на помощь практике мастер-планирования. Разговор Марины Егоровой с Олегом Григорьевым
В этом году Кабинет министров Татарстана утвердил мастер-план Казанской агломерации. Документ рассчитан на 25 лет и включает в себя не только Казань и пять районов Татарстана, но и территорию Волжска. Особый интерес вызывает научная сторона работы над мастер-планом: его основой стала территориально-коммуникационная модель Олега Баевского, созданная, в свою очередь, на базе каркасно-тканевой теории известного советского градостроителя Алексея Гутнова.
По просьбе «Среды для жизни» для рубрики «Все по плану» руководитель архитектурного бюро Empate Марина Егорова и директор Института пространственного планирования Республики Татарстан Олег Григорьев, выступившие соорганизаторами Дня градостроительства в рамках петербургского фестиваля «АРХИТЕКТОН», встретились на полях форума, чтобы обсудить новый мастер-план Казанской агломерации и ситуацию с мастер-планированием в России.
Олег Григорьев, директор Института пространственного планирования РТ, и Марина Егорова, руководитель бюро Empate
«Мы работали не с отдельными участками первоочередного развития, а занимались системным развитием всей территории агломерации»
Марина Егорова: Мастер-план как документ территориального планирования возник в связи с тем, что его узаконенные аналоги — такие как генеральный план, территориальные схемы — не очень хорошо приспособлены к современным реалиям, в первую очередь — ввиду своей негибкости.
Вместе с тем статус мастер-плана законодательно нигде не закреплен, из-за чего, например, его состав от региона к региону «плавает». Московская область, надо отдать ей должное, выпустила постановление, которое регламентирует, причем очень подробно, состав мастер-плана и то, какие параметры должны быть отражены в этом документе. И только по факту согласования мастер-плана областные чиновники принимают решение о разработке проекта планировки территории (ППТ) или проекта комплексного развития территории (КРТ).
Олег Дмитриевич, расскажите, пожалуйста, о своем опыте — о разработанном вашим институтом мастер-плане Казанской агломерации, а также о специфике терпланирования в Республике Татарстан.
Олег Григорьев: Я участвовал в разработке мастер-планов Южно-Сахалинской агломерации и Астрахани еще когда был в должности первого замдиректора Института Генплана Москвы. Основная идея состояла в том, чтобы сфокусироваться на территориях первоочередного развития и на том, что там должно возникнуть. Мы прикинули планировочные решения, посчитали деньги, а потом субъекты отправились говорить с федеральным центром, чтобы тот выделил средства под конкретные цели на конкретных площадках.
Мастер-план Казанской агломерации мы делали вообще по-другому. Прежде всего, попытались совместить 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (который диктует разработку стратегии социально-экономического развития с территориальным планированием) с Градостроительным кодексом. Вообще мы считаем очень скверным, что у нас стратегия социально-экономического развития расходится со стратегией территориального развития. Мы попытались эти задачи объединить, что нашло отражение и в названии нашей работы: «Мастер-план социально-экономического и пространственного развития Казанской агломерации».
Принципиальное отличие от прочих мастер-планов состоит в том, что мы работали не с отдельными участками первоочередного развития, а занимались системным развитием всей территории агломерации. Были определены единые для всех правила игры и параметры — от общих инфраструктурных вопросов до конкретного определения объемов застройки в каждом расчетном районе.
В Казани ситуация традиционная, одинаковая для всех: за городской чертой строить дешевле, проще получить землю и согласования. Плюс казанские градостроительные нормы достаточно жесткие, а за границей городской черты они другие, как бы смягченные: необходимое количество детских садов, школ и парковок, требования к организации территории многоквартирного дома — все непритязательнее и меньше. Задача инвестору упрощается в два раза, стройка дешевле — поэтому в «Подказанье» та же самая ситуация, что и в Подмосковье. Масса «человейников». Маятниковая миграция. Все со школьниками и детсадовцами едут в город, не рассчитывая на сельские школы и детсады, — в результате на периферии агломерации полупустые школы, а в ее центре они работают в две-три смены. Ну, и масса других соответствующих проблем.
У нас была задача купировать эту ситуацию. Объективно определить, проведя балансовое моделирование, где и сколько можно строить, чтобы нам не получить эффект гетто, который присутствует и на границе Москвы, и на границе Казани.
Фрагменты мастер-плана Казанской агломерации
«Они вывели своих детей в поле и сложили из них на снегу слово “Школа”»
Марина Егорова: Да, видимо, во всех регионах похожая ситуация — сама сталкивалась не раз. Все это, кстати, накладывает большие обязательства на центры таких локаций, которые магнитом притягивают к себе жителей периферии. Полагаю, что именно города-миллионники должны нести всю полноту бремени, связанного с обеспечением инфраструктуры под обслуживание т. н. маятниковой миграции.
Верно ли я понимаю, что вам нужно было в одном документе дать ответ и на градостроительные, и на экономические, и на социальные вызовы развития Казани и агломерации?
Олег Григорьев: Да. Ведь одним из толчков к созданию Института пространственного планирования Республики Татарстан — не то чтобы это было какой-то тайной — послужил совсем уже скандальный эпизод в одном из пригородов Казани, жители которого ежедневно вставали в шесть утра и стояли в пробках по полтора-два часа, чтобы успеть отвезти детей на учебу. В какой-то момент чаша терпения у них переполнилась: они вывели своих детей в поле, сложили из них на снегу слово «Школа», сняли это с квадрокоптера и широко распространили в соцсетях… И все это попало на контроль генпрокуратуры.
Марина Егорова: Ужас какой! Не слышала об этом. А кто формировал техзадание на мастер-план агломерации?
Олег Григорьев: Готовили техзадание мы сами и утверждали в Министерстве строительства Республики Татарстан, подведомственным учреждением которого является наш институт. Со всей ответственностью заявляю, что мы сполна, даже с избытком ответили на те вопросы, которые ставило руководство региона. Объем материалов по мастер-плану без преувеличения огромен: несколько томов с аналитикой, исследованиями, выводами и т. д. Нам пришлось делать выжимку специально для Кабинета министров, чтобы руководители смогли все изучить и согласовать: в нее вошли требования к объемам застройки в каждом расчетном районе, общие транспортная и инженерная схемы, политика по размещению социальных объектов и проч. — десяток листов формата А4, которые определяют сейчас общую градостроительную политику в границах Казанской агломерации.
Фрагменты мастер-плана Казанской агломерации
Марина Егорова: Это публичный документ?
Олег Григорьев: Да, он опубликован. Другое дело, что в схемах, которые там размещены, непросто сориентироваться жителю конкретного района. Он может скачать этот документ, увидеть объемы планируемой застройки, увидеть, где предполагается размещать дороги, и попробовать соотнести все это с точкой, где он проживает, — но это довольно-таки сложная задача для неспециалиста.
«Почему хирург должен объяснять пациенту детали операции?»
Марина Егорова: Мы с вами вместе когда-то проходили публичное обсуждение территориальных схем Новой Москвы. Скажите, мастер-план Казанской агломерации подвергался этой процедуре?
Олег Григорьев: Нет, официальных слушаний не было.
Марина Егорова: Опыт той же Новой Москвы показал, что жители надеялись увидеть адаптированную версию документа. Помню, с их стороны было очень много обращений как раз по этой теме: мы ничего не понимаем, что вы тут нарисовали! Почему нельзя выпускать такой документ, который был бы понятен не только специалисту, но и обывателю. И, как вы считаете, надо ли опускаться в граддокументации на уровень неспециалиста? Должна ли такая серьезная проектная работа иллюстрироваться легкими для понимания цветными или монохромными картинками, схемами?
Фрагменты мастер-плана Казанской агломерации
Олег Григорьев: Мы, конечно, привлекали жителей к участию в работе в рамках стратегических сессий, собирали всех стейкхолдеров, начиная от жителей и кончая бизнесом, кого эта тема могла интересовать. В процессе работы делали доклады, собирая и ведомства, и активных граждан. Но дополнительно упрощать материал мастер-плана… Не уверен, что это нужно. Все-таки мастер-план, особенно такой крупной территории, содержит ряд принципиальных вещей: магистрали, локальные инженерные сети, общий баланс размещения застройки. Сколько будет размещено населения и сколько квадратных метров будет построено в расчетном районе, житель конкретного дома на себе не ощутит.
Марина Егорова: Вот и у меня такое же ощущение. Почему хирург должен объяснять пациенту детали операции? Тот может испугаться и отказаться ложиться под нож, даже если для него это вопрос жизни и смерти. Или, допустим, почему юрист, который пишет текст закона сухим канцелярско-бюрократическим языком, как и полагается, должен давать подробные комментарии к каждому речевому обороту? Наверное, в каждой области есть некий пласт компетенций, который должен оставаться в ведении узких специалистов.
Раньше, кстати, было по-другому, жители были поспокойнее. В какой момент градостроительство и градорегулирование стали предметом публичной полемики и почему? Такое ощущение, что сама архитектура как дисциплина стала вызывать подозрения, что профессионалам в этой сфере перестали доверять. Что вы об этом думаете?
Олег Григорьев: Трудно сказать. Предположу, что причина в довольно-таки травматичном опыте «ковровой» типовой застройки. Во времена СССР людей вообще мало о чем спрашивали, по крайней мере если говорить о градостроительном развитии. Протестный потенциал копился еще с тех пор.
Фрагменты мастер-плана Казанской агломерации
«Математика помогает обуздать человеческую алчность»
Олег Григорьев: Если же продолжить разговор об уровнях восприятия граддокументации, то представьте себе такую «лесенку»: мастер-план — генплан — правила землепользования и застройки (ПЗЗ) — ППТ. Жителю города из этого набора документов интересен — и то с целым рядом оговорок — только уровень ППТ, потому что здесь он может соотнести предлагаемые решения со своими запросами. Что же касается масштаба города, то реакция чаще всего простая: не на моем заднем дворе. И никакие объективные доводы касаемо необходимости строительства дорог, метро, важных с точки зрения общегородского развития, жителей не убеждают. Это отношение одинаково и в Москве, и в Казани, и в других российских городах. И мы всегда с ним сталкиваемся на публичных слушаниях по генеральным планам, сколько бы ни проводилось предварительных встреч и обсуждений с населением.
С помощью упомянутой «лесенки» мы, кстати, доводим до условного низа — до ГПЗУ (градостроительный план земельного участка) — цифры и инфраструктурные решения, определенные на уровне мастер-плана. Что это значит? Расчеты и решения, закрепленные в мастер-плане, мы учитываем в генплане, цифры генплана закладываем в ПЗЗ, а ППТ разрабатываем, опираясь на параметры генплана и ПЗЗ. Это сквозной учет цифр: в мастер-плане Казанской агломерации мы определили для каждой клеточки, сколько там можно строить, и в ППТ эти данные попадают уже автоматически, из-за чего девелопер не имеет возможности строить все, что ему хочется… а хочется ему всегда максимальных плотностей, что логично с точки зрения бизнеса, но приводит к дисбалансу в развитии города и, бывает, к возникновению некомфортной среды обитания. Это может прозвучать как парадокс, но в данном случае математика помогает обуздать человеческую алчность.
Марина Егорова: А какой у вашего мастер-плана расчетный период реализации? Будете ли вы с течением времени пересматривать этот документ?
Олег Григорьев: Он сделан на очень длительный период, до 2050 года. Там есть инфраструктурные вещи — фигурируют, например, два дополнительных моста через Волгу в зоне Казанской агломерации, — с большим сроком реализации. Они появятся как раз ближе к 2050 году, а то и за пределами этого срока.
Марина Егорова: Эта инфраструктура финансируется из регионального бюджета, не из федерального?
Олег Григорьев: Из федерального тоже. Сейчас, допустим, мы от трассы М-12 проектируем новый въезд в город, и республика просит на это федеральные деньги, доказывая необходимость данного линейного объекта — с помощью транспортного моделирования, расчетов развития территории, по которой пройдет этот дополнительный въезд, и т. д. Без федеральных денег республика такие объемы финансирования не вытянет.
«Транспортное моделирование должно быть рядовым инструментом»
Марина Егорова: Вы упомянули транспортное моделирование, которое уже давно на слуху у всех специалистов отрасли. Но скажите как практик, действительно ли транспортная модель может служить достаточным основанием для выделения федеральных денег на развитие инфраструктуры? Не у всех регионов сейчас есть возможность задействовать этот инструмент. Рекомендуете ли вы «отстающим» развивать это направление, или оно релевантно исключительно для плотно населенных субъектов?
Олег Григорьев: Безусловно, этим инструментом должны пользоваться абсолютно все. Он исключительно полезен прежде всего с точки зрения аналитики, так как подсказывает, в каком направлении двигаться, какие варианты решения транспортной инфраструктуры оптимальны, наиболее эффективны в сложившихся условиях.
Сегодня транспортное моделирование должно быть рядовым инструментом, без использования которого не следует принимать вообще никакие градостроительные решения. Как мы будем использовать улично-дорожную сеть, есть ли возможность нагружать ее в тех объемах и задействовать ее под те нужды, которые диктует экономика? Без построения транспортной модели дать на эти вопросы адекватные ответы едва ли возможно.
«Сколько вешать в граммах?»
Олег Григорьев: Кроме транспортной модели мы в процессе работы над мастер-планом сделали в т. ч. балансовую модель, которая стала таким мостиком от теории Алексея Эльбрусовича Гутнова к нашей сегодняшней практике. Мы создавали эту модель вместе с Олегом Артемовичем Баевским, дорабатывали ее. Участвовали наши математики и программисты, и в итоге получился продукт, который позволяет делать сложнейшие балансовые расчеты, определять, сколько в каждом расчетном районе допустимо разместить квадратных метров жилья и сколько желательно разместить рабочих мест.
Марина Егорова: Но это ведь основной вопрос, с которым заходят девелоперы к руководству города! И руководство города, в свою очередь, каждый раз задает этот вопрос, когда формирует задание на очередной проект КРТ. Сколько вешать в граммах? И нередко цифры просто с потолка берутся. По идее, вы должны быть нарасхват с такого рода экспертизой. Другие регионы ведь, наверное, могут для себя такую работу у вас заказать?
Олег Григорьев: В принципе, да. Но эта работа не очень быстро делается и требует обработки гигантских массивов информации. Расчетные данные перекидываются из транспортной модели в балансовую и обратно до пяти-шести раз: протестировали в одной модели, затем перекинули в другую, посмотрели, как работает, потом перекинули обратно. И вот этот пинг-понг продолжается до момента, пока не будет найдено оптимальное решение по размещению жилья, мест приложения труда и развитию улично-дорожной сети.
«Выдачу разрешений на строительство теперь легко контролировать»
Марина Егорова: Вы упомянули, что на подготовительном этапе собирали мнения интересантов по развитию территории агломерации. Возникали ли конфликтные ситуации уже на этапе разработки ППТ? Как решались наиболее острые вопросы?
Олег Григорьев: Конфликтные ситуации, безусловно, возникали и возникают, и их достаточно много. Хотя бы потому, что на базе произведенных расчетов мы серьезно снизили объем планируемой застройки на некоторых периферийных территориях. Понятно, что не все девелоперы были этому рады. На текущий момент выдача разрешений на строительство на этих территориях приостановлена. Раис (глава) Республики Татарстан Рустам Минниханов принял такое решение, взял на себя эту ответственность, что у меня вызывает большое уважение.
С этим же, скажем так, административным аспектом связан еще один важный момент. В самом начале работы я выступил с инициативой, что нужно полномочия муниципальных районов в области градостроительства передавать на республиканский уровень, на уровень субъекта федерации. Как потом выяснилось, это был не первый заход на эту тему, но удалось добиться положительного заключения руководства, и сегодня все решения принимаются только на уровне субъекта, исключая пока что Казань и Набережные Челны. Набережные Челны — второй крупный город Татарстана, свои полномочия передает с января 2026 года, а Казань — с января 2027 года.
Так что выдачу разрешений на строительство теперь довольно легко контролировать — это прерогатива республиканского Минстроя, процесс полностью централизован. Как только заявка попадает в Минстрой, она направляется на экспертизу в наш институт, и мы сравниваем все с цифрами, которые у нас утверждены в мастер-плане, сравниваем их с данными в ПЗЗ и даем заключение о возможности выдачи документа.
Марина Егорова: То есть мастер-план агломерации является реально работающим инструментом, который позволяет регулировать строительную сферу и обосновывать принимаемые решения?
Олег Григорьев: Наука пришла на помощь практике.
Марина Егорова: Цифры неумолимы. Это не просто «хочу, не хочу». А главное, вы всегда можете объяснить это не только девелоперам, но и жителям, и, например, прокуратуре, если та спросит: «А почему вы здесь разрешили?». А потому, что у нас есть документ стратегического развития, утвержденный раисом, где все разложено по полочкам и обосновано. Это серьезный прорыв для Казани и вообще для республики. Я, к слову, слежу за другими регионами, и там потихоньку принимают такую же модель централизованного регулирования строительства, потому что в управах и небольших муниципалитетах элементарно нет компетентных специалистов, умеющих работать с документами вроде ПЗЗ или ППТ.
Олег Григорьев, директор Института пространственного планирования РТ, и Марина Егорова, руководитель бюро Empate
«“Человейники” всем надоели»
Марина Егорова: Олег Дмитриевич, хотелось бы поднять еще такую, как сейчас принято говорить, хайповую тему: есть теория, что «человейники» всем надоели, что люди уже не хотят так жить и что будет прорыв в индивидуальном жилищном строительстве (ИЖС). Вы с ней согласны? Есть ли в вашем мастер-плане территории под ИЖС?
Олег Григорьев: Это не просто теория — это, собственно говоря, практика сегодняшнего дня. В Татарстане сейчас с большим перевесом лидирует как раз рынок ИЖС: объем сдачи односемейных и блокированных домов практически в два с лишним раза превышает объем сдачи многоквартирных домов. Огромный спрос! Людям действительно начинают надоедать «человейники».
Марина Егорова: Но это же большая нагрузка на транспортную, инженерную и социальную инфраструктуры.
Олег Григорьев: Да, это другая сторона медали. ИЖС — это субурбия, которая покрывает большую территорию. В случае с многоквартирными домами мы можем сказать девелоперу: пока нет инфраструктуры, здесь зона «Ф» — строить нельзя. Для ИЖС это не работает: гражданин может купить земельный участок, уведомить администрацию района о намерении построить здесь дом, а потом — о его сдаче. И ему никто не вправе запретить эту стройку. С девелоперами, которые занимаются строительством коттеджных поселков, в этом смысле проще разговаривать. Поэтому на территории ИЖС, где нет проекта планировки, мы всегда рисуем зону «Ф», для изменения который необходим утвержденный ППТ.
Марина Егорова: Да, правовой режим «Ф» — настоящая палочка-выручалочка в подобных ситуациях: либо сельхозугодия обрабатывай, поле паши, либо делай планировку в соответствии с утвержденной властями граддокументацией.
Москва вообще сделала так, что у нее теперь все свободные незастроенные территории отдаются под комплексное развитие по умолчанию. И неэффективно используемые территории, кстати, тоже. Поэтому так активно промзоны реорганизуются — это все КРТ. Простой, но очень действенный механизм. В Московской области этого нет, потому что агломерация сильно больше, чем территория Москвы, и управлять ею значительно сложнее.
«Чем документы гибче, тем реже их надо менять»
Марина Егорова: А можете обозначить приоритетные направления развития Казанской агломерации согласно вашему мастер-плану? Москва в свое время пыталась стать полицентричной, но как будто бы не очень в этом преуспела. А что Казань?
Олег Григорьев: Все модели агломерации направлены у нас на полицентричное развитие, т. е. на увеличение роли городов-спутников — это Зеленодольск, Высокая Гора, Лаишево, — и на формирование мест приложения труда на периферии Казани. Мы стараемся все новые рабочие места выносить именно на периферию. Но, ровно как и в Москве, в Казани рабочие места в центре города в любом случае дороже и интереснее — это офисы, белые воротнички. На периферии же это в основном вакансии в логистике, в промышленности.
С другой стороны, давайте вспомним, что в Москве ГК «ПИК» в свое время перевела бóльшую часть офисов в Коммунарку, сохранив при этом штаб-квартиру на Баррикадной. Такое происходит и у нас. Взять особую экономическую зону «Смарт Сити Казань», где предполагается разместить высокотехнологичные производства с уровнем оплаты выше среднего. Тенденция налицо, просто у нас она еще не стала трендом. Но это пока.
Марина Егорова: Вспомнился еще один тренд, причем глобальный, — на смешанное использование территорий. Вы как-то учитывали его в своих моделях?
Олег Григорьев: Да, у нас есть зоны чисто под жилье и есть «чистая» промка, но мы всегда за многофункциональные зоны, за то, чтобы можно было разместить на одном участке и общественные объекты, и промышленность четвертого-пятого класса опасности, и жилье. При этом важно отметить, что мы и генеральные планы, и ПЗЗ стараемся в этом смысле делать менее жесткими — чем они гибче, тем реже их надо менять.
Марина Егорова: Можно ли утверждать, что вы, по сути, развиваете идеи Гутнова?
Олег Григорьев: Основа — да, гутновская. Тканево-каркасная модель города — она физически есть. А развивается она благодаря тому, что средства математических вычислений сегодня более совершенны. Мы можем его идеи перевести в алгоритмы, создать цифровой двойник города и на этой основе отмоделировать разные сценарии развития города. И в определенном смысле предсказывать будущее. Во времена Гутнова такое было сложно сделать.
