Что такое опорные населенные пункты?
В урбанистический лексикон стремительно заходит новый термин – опорные населенные пункты (ОНП). В законодательной базе термин стал закрепляться менее года назад, однако его влияние в ближайшие годы может быть очень сильным. Попробуем собрать все, что сегодня известно об опорных населенных пунктах — от истории вопроса до перечня ОПН и функций, которые на них будут возложены.
Предыстория
Концепция иерархической системы поселений, равномерно распределенных в пространстве и обслуживающих окружающую территорию, восходит к теории центральных мест немецкого ученого Вальтера Кристаллера, предложенной им еще в 30-х годах ХХ века.
В 1970-е гг. в советской школе экономической географии сформировалась концепция опорного каркаса расселения, ставшая адаптацией и развитием теории Кристаллера. Понятие опорной сети населенных пунктов применялось как к сельским территориям с относительно низкой плотностью населения, так и к очаговому заселению, характерному для Арктических территорий, Центральной и Восточной Сибири.
В «Руководстве по разработке схем и проектов районной планировки», подготовленном ЦНИИП градостроительства в 1978 году, указано, что «основные задачи схем районной планировки в области расселения – разработка предложений по формированию единой сети населенных мест, определение состава и перспектив развития опорной сети сельских населенных мест (необходимое количество, величина, местоположение)».
В Генеральной схеме расселения на территории Российской Федерации, одобренной Правительством 15 декабря 1994 года, говорится, что «Наиболее подготовленными для выполнения функций опорных межрайонных центров расселения являются города с населением порядка 100 тыс.чел. Возможно возложение роли опорных центров на отдельные города с меньшей численностью населения, но занимающие выгодное транспортное положение, имеющие благоприятные предпосылки для размещения производственных объектов, предприятий материально-технического снабжения, строительной базы, развития предпринимательской деятельности».
Начиная с 2005 года, при разработке схем территориального планирования субъектов РФ или муниципальных районов система расселения, как правило, не проектируется. Такая задача не поставлена действующим Градостроительным кодексом. Однако в отдельных работах предложения по трансформации расселения на региональном уровне выполнялись. К примеру, в СТП Тверской области, выполненной ЦНИИП градостроительства в 2013 году, в качестве единицы управления организацией расселения выделены планировочные районы. И хотя понятие Опорных населенных пунктов не используется, для каждого такого района и подрайона указан его планировочный центр, которому назначен один из четырех рангов. А схема социально-культурных центров выглядит следующим образом.
После разработки Генсхемы в прошлом веке к планированию расселения страны вернулись только через 25 лет. В 2019 году была утверждена первая стратегия пространственного развития Российской Федерации. ОНП или опорная сеть расселения в ней не упомянуты. Хотя с сегодняшних позиций можно предположить, что в какой-то степени роль опорной сети была возложена на крупные и крупнейшие агломерации.
Интерес к ОНП возрождается в начале 2020-х. В 2022 году выходит статья сотрудников РАНХиГС Д.П. Соснина, Э. Маркварта, Н.Н. Киселевой с программным названием «Система опорных населенных пунктов как механизм управления пространственным развитием: теоретические и практические аспекты» (очень рекомендую прочитать полностью). После обстоятельного анализа теории Кристаллера в статье отмечено, что в немецком законодательстве сегодня зафиксирована норма, фиксирующая систему центральных мест в качестве одного из принципов пространственной организации страны.
Появление термина
В конце 2022 года распоряжением Правительства РФ от 23 декабря № 4132-р «Об утверждении методических рекомендаций по критериям определения опорных населенных пунктов и прилегающих территорий» термин ОНП закрепляется в отечественном законодательстве.
Методические рекомендации дают следующее определение: опорный населенный пункт — это населенный пункт, расположенный вне границ городских агломераций, на базе которого осуществляется ускоренное развитие инфраструктуры, обеспечивающей реализацию гарантий в сфере образования, доступность медицинской помощи, услуг в сфере культуры и реализацию иных потребностей населения территории одного или нескольких муниципальных образований.
Среди основных критериев отнесения к ОНП:
- ОНП не должен входить в границы городской агломерации;
- Расстояние между населенным пунктом с численностью населения более 50 тыс. человек (средним городом по общепринятой классификации) и ОНП должно превышать 50 км. Также не рекомендуется определять ОНП так, чтобы расстояние между ними было менее 50 км;
- Численность населения ОНП – от 3 до 50 тыс. человек. То есть это преимущественно крупные села и станицы, поселки городского типа и малые города.
Налицо прочтение ОНП в его историческом значении – как центра обслуживания в системе сельского расселения. Крупные, крупнейшие, большие и средние города, а также любые города в составе агломераций принципиально исключены из состава ОНП.
В развитие этого методического подхода в 2023 году появляется информация, что Минсельхоз готовит проект по развитию сети опорных сельских населенных пунктов. Осенью вице-премьер РФ Виктория Абрамченко сообщает, что «проект по развитию в РФ сети опорных сельских населенных пунктов начнет действовать с 2025 года. Таких пунктов уже выбрано 1 800 по всей стране … это будет комплексное развитие социальной, транспортной, инжиниринговой инфраструктуры на селе».
Однако эта концепция так и не реализовалась. Более того — она радикально изменилась.
В центре внимания
30 марта 2024 года в составе перечня поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию выходит Поручение Пр-616. В пункте 21 с литерой «в» говорится «определить перечень опорных населенных пунктов, включающий в себя не менее 2 тыс. городов, городских агломераций и сельских населенных пунктов, расположенных во всех субъектах Российской Федерации, обеспечив разработку, утверждение и реализацию программы по их развитию … в рамках нового национального проекта “Инфраструктура для жизни”».
Дальше – больше. В составе перечня поручений по итогам заседания Совета при Президенте по развитию местного самоуправления (4 июня 2023 года) опорным населенным пунктам посвящено несколько тезисов.
Пр-1111, п.1д: «Установить правила разработки, согласования, утверждения и мониторинга реализации долгосрочных планов социально-экономического развития опорных населенных пунктов и прилегающих территорий, определив правовой статус этого документа».
Пр-1111, п.12а: «Рекомендовать высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации … утвердить планы долгосрочного социально-экономического развития опорных населенных пунктов и прилегающих территорий на период до 2030 года, обеспечив их соотнесение с мероприятиями, предусмотренными государственной программой Российской Федерации “Комплексное развитие сельских территорий”».
Пр-1111, п.1е: «Рассмотреть вопрос о выделении сведений об опорных населенных пунктах и прилегающих территориях в отдельную категорию официальной статистической информации».
Чуть позднее — 4 августа 2024 года — в составе перечня поручений по итогам заседания Совета по стратегическому развитию и нацпроектам и комиссий Госсовета по направлениям социально-экономического развития выходит два поручения.
Пр-1533, п. 2в: «Утвердить на основе методики формирования индекса качества городской среды методику расчета показателя качества среды для жизни в опорных населенных пунктах».
Пр-1533, п. 2е: «В целях улучшения качества среды для жизни в опорных населенных пунктах на 30 процентов к 2030 году и на 60 процентов к 2036 году обеспечить приоритетное включение в национальные проекты мероприятий по развитию в этих населенных пунктах социальной, жилищно-коммунальной и транспортной инфраструктуры».
И это только основные поручения, касающиеся ОНП, причем в сильно сокращенном формате. Кого интересует полный текст, обращайтесь на сайт.
Внедрение в законодательство
На протяжении лета и осени в различных министерствах, институтах развития с привлечением специалистов вузов, АСИ и многочисленных экспертов шла работа по внедрению поручений. Ее итоги – в трех документах.
В Стратегии пространственного развития (к ней мы еще вернемся подробнее в отдельной колонке) дается новое определение. ОНП – это населенный пункт, приоритетное развитие которого способствует достижению национальных целей и обеспечению национальной безопасности, в том числе за счет обеспечения доступности образования, медицинской помощи, услуг в сфере культуры и реализации иных потребностей для жителей прилегающей территории.
С ОНП неразрывно связана «прилегающая территория» — территория, прилегающая к границам опорного населенного пункта, которая включает территорию (или часть территории) одного или нескольких муниципальных образований.
Штаб Правительственной комиссии по региональному развитию 16 декабря утвердил Перечень опорных населенных пунктов РФ (пока отсутствует в публичном доступе). А на полмесяца раньше Минстрой приказом № 811 утвердил Методику расчета показателя «улучшение качества среды для жизни в опорных населенных пунктах» — скачать можно здесь.
На мой взгляд, методика получились довольно сложной и трудоемкой. Предполагается ежемесячная отчетность, расчеты по многоэтажным формулам – в ОНП придется выделять бюджетную единицу для решения этой задачи. Процесс может облегчить формирование цифровой платформы, которая эти расчеты по формулам из Рекомендаций будет выполнять без участия чиновника, но в любом случае для цифровой платформы придется готовить исходные данные. А их сегодня нет.
Самое время вернуться к поручению Пр-1111, п.1е, которое еще не выполнено. Фактически, в стране придется создать новую систему статистического учета для ОНП. Сегодня госстатистика собирается в разрезе муниципальных образований. Муниципальная статистика всегда вызывала нарекания специалистов, а переход во многих регионах на одноуровневую систему местного самоуправления обобщил на порядок все данные. Цифр по отдельным населенным пунктам – если они не являются городскими округами – нет совсем. И даже если запустить статистическое наблюдение для 2000 с лишком ОНП удастся (скорее всего – не за год), то данные в ретроспективе от 2019 года, необходимые для расчета показателей методики, придется как-то сочинять. Задачка!
Правила разработки, согласования, утверждения и мониторинга реализации долгосрочных планов социально-экономического развития ОНП, тоже еще не подготовлены. Но эта задача явно попроще: я ожидаю появления Правил не позже весны этого года. Потом предстоит разработать и утвердить эти планы для всех ОНП. Надеюсь, Правила не станут усложнять задачу, и она окажется менее трудоемкой, чем подготовка 200 мастер-планов – за полтора-два года экономисты всей страны должны справиться.
Кто попал в список ОНП
Как мне показалось, Перечень ОНП вызвал больше всего вопросов при подготовке и принес занимательные результаты. В какой-то момент – летом – склонялись к определению 4 основных групп ОНП:
- «Городские агломерации»
- «Точки роста»
- «Стратегические населенные пункты»
- «Иные населенные пункты»
Но в процессе работы, как водится, все изменилось. В результате, в перечне ОНП, приятом Штабом правительственной комиссии, можно выделить три большие группы:
- ОНП в классическом понимании, сформированном 50 лет назад в СССР и зафиксированном в распоряжении Правительства от 23 декабря 2022 года, то есть опорные центры сети сельского расселения.
- ОНП как центры выполнения определенных государственных функций, с проблемами расселения напрямую не связанных.
- ОНП – столицы субъектов Федерации, в том числе – города в составе агломераций.
В первую самую многочисленную группу вошли по большей части центры муниципальных районов или городских/муниципальных округов. Это малые и средние города, поселки городского типа и села, отвечающие критерию «населенный пункт, который является основным центром предоставления социальных услуг для одного или нескольких муниципальных образований».
Во вторую – разнообразные города и поселки, выполняющие важные функции. Это развитие науки (ЗАТО и наукограды), развитие экономики (реализуются новые инвестиционные проекты), ОНП при АЭС, крупных портах и других объектах инфраструктуры (обслуживание критически важной инфраструктуры), ОНП, обеспечивающие национальную безопасность, в том числе безопасность госграницы.
С третьей группой все понятно – это опорный каркас расселения страны в целом. Правда к этой группе прилагаются еще ОНП, которые просто «входят в состав городской агломерации». Это самый непонятный критерий. В чем «опорность» тех же Люберец или Реутова, «прилипших» к Москве и не являющихся центрами обслуживания для окружающей территории. В нескольких регионах в составе столичных агломераций также есть подобные города или ПГТ.
Список ОНП для большинства субъектов России тождественен перечню административных центров районов и городов областного/республиканского подчинения. Но есть исключения. Так в Астраханской или Тульской областях в ОНП попала примерно половина районных центров. В ЯНАО среди ОНП нет Надыма, Губкинского, Тарко-Сале. В ХМАО нет Лангепаса. Во Владимирской области – есть Доброград и нет знаменитых Петушков. В Тюменской области всего три ОНП: города Тюмень, Тобольск и Ишим. Так и хочется пошутить, что Тюмень – столица деревень, и других опорных вокруг просто не может быть.
В Московской области в число ОНП не вошел город Верея, который фактически выполняет функции опорного для большой сельской территории, В Калининградской – не учтены Железнодорожный, Ясное и Краснолесье, - сегодня поселки, но были когда-то городами. Кроме того, они по расположению прекрасно вписываются в теорию центральных мест.
Наверное, каждый сможет задать вопросы к этому перечню для своего региона и по составу ОНП и по критериям для отдельных городов. Весьма вероятно, что перечень ОНП будет меняться в ближайшие месяцы. В любом случае, без карт сложно сказать, какие населенные пункты действительно выполняют опорные функции, а какие попали случайно. Еще сложнее понять – какова же возможная конфигурация «прилегающих территорий». Очевидно, что с административными границами районов и округов прилегающие территории имеют мало общего. Станет ли это поводом для корректировки границ?
Две функции
В заключение можно предположить, что ОНП будут выполнять две совершенно разные функции. Одна из них, определяемая СПР России – традиционна – это поддержание и развитие системы расселения. Повторюсь, что крайне необходимо нанести все ОНП на карту, попробовать спроектировать их прилегающие территории и, возможно, скорректировать перечень.
Вторая функция – совершенно новая – ОНП становятся мерилом качества среды для жизни в стране в целом. К опорным отнесены 90-95% городов, 10-15% ПГТ и крупнейшие сельские населенные пункты. Интересно было бы подсчитать общую численность «опорного» населения (не сомневаюсь, что цифровая платформа позволит сделать это уже в этом году). Думаю, что это будет 110-120 миллионов человек. Измерение качества, по крайней мере, городской среды в соответствии с 15-ю критериями методики при такой выборке обещает быть адекватным.
Качество среды будет тщательно измерено, промониторено, и к 2030 году будут сделаны соответствующие выводы о достижении или недостижении национальной цели по его улучшению на 30%. На основе чего можно будет принимать обоснованные оргвыводы относительно муниципального и государственного управления в конкретных регионах. И переходить к развитию оставшихся населенных пунктов.