Зеница ока: о чем надо помнить, заключая сделку в отношении исторической недвижимости
В рубрике «Экономика наследия» вместе с экспертами продолжаем изучать тонкости взаимодействия с объектами культурного наследия — прямо по одноименному курсу. И сегодня поговорим о законодательстве в сфере ОКН и особенностях его правоприменения.
Главный федеральный закон о наследии, в котором прописаны взаимоотношения со всеми видами объектов культурного наследия, появился лишь в 2022 году: это №73-ФЗ (больше информации о законодательстве в сфере наследия — в нашем курсе). В нем, в частности, прописаны все основные понятия и правила, которые необходимо знать каждому, кто собирается работать с исторической недвижимостью. В том числе отдельная глава закона посвящена особенностям владения, пользования и распоряжения объектом культурного наследия — ее следует изучить особенно внимательно. Свободная ориентация в тексте закона поможет адекватно оценить потенциальную сделку.
Шаг 1. Юридическая экспертиза объекта: определение статуса и проверка соответствующих документов
В первую очередь необходимо получить достоверную информацию об объекте. Все сведения об объектах культурного наследия содержатся в едином государственном реестре объектов культурного наследия, памятников истории и культуры народов Российской Федерации (о нем также есть глава в №73-ФЗ).
Все больше информации можно получить и на платформе Наследие. Дом. РФ.
Региональные и муниципальные власти тоже ведут свои базы данных ОКН.
Кроме того, ОКН — это почти всегда еще и объект капитального строительства, поэтому можно заказать и получить выписку из Единого Государственного реестра объектов недвижимости.
При проведении юридической экспертизы важно учесть, что реестр объектов культурного наследия постоянно редактируется и пополняется, не вся информация на сегодняшний день внесена и местами встречаются ошибки. Поэтому информацию об объекте нужно получить в максимальном объеме и проанализировать ее как можно более детально.
Юрист, общественный деятель, историк, преподаватель НИУ ВШЭ и ННГУ им. Лобачевского, председатель Комитета по деловой защите бизнеса НРО «Деловая Россия», президент общественной организации «Деловое наследие»
Выделяют три официальных статуса исторической недвижимости: объект культурного наследия (ОКН), выявленный объект культурного наследия (ВОКН) и исторически ценные градоформирующие объекты (ЦГФО). Законодательство Российской Федерации устанавливает отдельные ограничения для объектов каждого из этих статусов.
Статус объекта показывает не только его ценность для истории и культуры, но и позволяет предварительно оценить объем ограничений, связанных с его покупкой и арендой.
Основной документ у объекта наследия, как и у человека, — паспорт. Он содержит всю базовую информацию об объекте: его наименование, месторасположение, характеристики, информацию о том, когда и при каких обстоятельствах объект был признан культурным наследием. А самое главное — именно в паспорте объекта указывается предмет охраны, то есть то, в отношении чего устанавливается особый правовой статус. Как собственник, так и арендатор обязаны соблюдать ограничения, связанные с указанным правовым статусом.
Выдачу паспорта объекта культурного наследия осуществляют региональные органы охраны объектов культурного наследия (и они же обычно располагают более полной и актуальной версией реестра по региону). Паспорт может быть выдан как собственнику, так и законному владельцу указанного объекта. Обратите внимание, что если на момент совершения сделки ваш контрагент не получил соответствующий паспорт, то вам его нужно получить в обязательном порядке.
Форма паспорта утверждается нормативными актами, и выдача паспорта, в свою очередь, осуществляется на основании запроса установленной формы.
По сути, предмет охраны для инвестора — это самое важное: одно дело сохранить фасад и фальцевую кровлю и совсем другая ситуация, если к ним добавляется интерьер. Поэтому очень важно заранее адекватно оценить потенциальное обременение.
Следующий документ, который необходимо получить и оценить, — охранные обязательства объекта культурного наследия. В этом документе определяются публичные обязанности собственника или иного законного владельца по сохранению объекта культурного наследия, а также предусматриваются определенные требования, направленные на сохранение, содержание и использование объекта культурного наследия.
Важно понимать, что если предмет охраны объектов культурного наследия неделим (к примеру, ОКН имеет несколько собственников или речь об ОКН — многоквартирном доме), такие множественные собственники несут солидарную ответственность, то есть делят расходы по содержанию объекта культурного наследия пропорционально своим долям.
Последний важный документ — технический паспорт объекта, содержащий все его технические характеристики. Если уже есть понимание о том, как именно объект предполагается использовать в дальнейшем, технический паспорт позволит оценить, насколько сложным может быть приспособление с точки зрения вентиляции, пожарной безопасности и т. д. Однако даже после внимательного ознакомления с документом специалисты рекомендуют провести дополнительную визуальную инспекцию объекта.
Провести визуальную инспекцию — это значит прийти непосредственно на объект и оценить, насколько он соответствуют тем данным, которые внесли в технический паспорт. Нет ли реконструкции, не появились ли, например, у этого здания антресоль и дополнительный этаж; не увеличено ли пятно застройки. Слишком часто технические характеристики, указанные в технической документации, не соответствуют реальному положению дел.
Заодно не лишне проанализировать, насколько объект действительно соответствует тем целям, которые вы перед собой ставите. Если вы хотите открыть ресторан — проверьте, скажем, находится ли объект на должном расстоянии от школьных учреждений, вокзалов и иных объектов, в отношении которых установлены определенные ограничения. Есть ли возможность выполнить санитарные требования, требования по организации доступной среды для маломобильных граждан и т. д.
Шаг 2. Юридическая экспертиза земельного участка и зоны охраны
Важно различать понятия земельного участка и территории объекта культурного наследия. Территория ОКН — это территория, непосредственно занятая объектом или связанная с ним исторически и функционально и являющаяся его неотъемлемой частью. И тут есть несколько «подводных камней», которые потребуют дополнительного юридического внимания: границы территории ОКН могут быть, во-первых, не определены, во-вторых — не совпадать с границами земельного участка, и в-третьих — в границах территории объекта культурного наследия могут находиться земли, не поставленные на кадастровый учет.
Не менее (если не более) важный момент — проверка информации о зоне охраны объекта культурного наследия. Зона охраны объекта культурного наследия — это территория с особым, строго регламентируемым режимом использования, и этот режим необходимо учитывать при разработке любого проекта реставрации и приспособления.
Законодательство о культурном наследии предусматривает три вида охранных зон: зону охраны, зону строгого регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зону охраняемого природного ландшафта. Если у вас есть согласованный проект или вы только планируете его согласование, нужно понимать, в какой зоне вы находитесь, и в зависимости от этого выяснять, будет ли законным ваше согласование или нет.
Охранная зона — это зона, в которой в принципе запрещено строительство (кроме специальных мер, направленных на регенерацию историко-градостроительной или природной среды ОКН). И никакое распоряжение никакого чиновника никакого органа исполнительной власти не может отменить запрет, прописанный в федеральном законе.
То есть если у вас есть проект в охранной зоне, вы должны понимать, что ваш проект может быть направлен только на сохранение историко-градостроительной среды и регенерацию.
Два других режима зоны охраны гораздо свободнее. На территории зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности органами исполнительной власти устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность. Соответственно, в этих зонах то, что не противоречит установленному режиму, — законно.
Зона охраняемого природного ландшафта — это тоже территория, в которой устанавливается специальный режим использования земель и земельных участков. Следовательно, и там органы исполнительной власти могут установить режим, который сделает ваш проект законным.
Юрист, градозащитник
Зачастую региональным законодательством устанавливаются даже более жесткие требования. Так, московским градостроительным кодексом запрещается не только строительство, но и реконструкция в охранных зонах, за исключением специальных мер, направленных на сохранение, восстановление и регенерацию историко-градостроительной среды. То есть любое строительство должно быть направлено на цели регенерации.
При этом следует помнить, что понятие регенерации в законодательном поле далеко не так расплывчато, как это часто представляется профессионалам строительной отрасли.
Под регенерацией в соответствии с Положением о зонах охраны понимается восстановление, восполнение, воссоздание частично или полностью утраченных элементов и характеристик историко-градостроительной и природной среды ОКН.
Невозможно восстановить или воссоздать то, чего никогда не было.
Поэтому если в вашем проекте путем регенерации задаются какие-то объемы, которые в несколько раз превышают существующие, то скорее всего вы делаете это не в рамках регенерации и ваш проект незаконен. Если вы участвуете в проекте, который нарушает режим охранной зоны, — будьте готовы к последствиям.
Шаг 3. Проверка договора
Это действие, как и все предыдущие, лучше делать с помощью квалифицированного юриста.
Те же самые шаги необходимо проделать, если объектом вашей сделки выступает не ОКН, а ВОКН или ЦГФО.
Шаг 4. Осознание ответственности и оценка будущих рисков
Владение ОКН — большая ответственность: сохранность исторического наследия жестко регламентируется, и за ненадлежащее его содержание собственник несет целое бремя обязательств. При этом за нарушение установленных законом правил предусмотрены различные виды ответственности.
Гражданско-правовая ответственность
В соответствии с общим правилом собственник объекта имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом без ограничений. Для принятия решений в отношении объекта, который находится в собственности, обычно не нужно спрашивать разрешения или согласия третьих лиц. Однако если речь идет об объекте культурного наследия, то это право собственности ограничено. И ограничивается оно теми требованиями законодательства, которые направлены на сохранение ОКН, равно как и на реализацию конституционных прав граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства по доступу к этим объектам.
Лица, причинившие вред объекту культурного наследия, обязаны возместить стоимость восстановительных работ, а лица, причинившие вред объекту археологического наследия, — стоимость мероприятий, необходимых для его сохранения. Это требование указано в статье 40 закона №73-ФЗ, и это, в свою очередь, не освобождает данных лиц от административной и уголовной ответственности, которая предусмотрена за совершение таких действий.
Иными словами, лица, которые причинили вред объекту культурного наследия, обязаны возместить причиненный такому объекту вред. Собственник объекта культурного наследия может быть принужден исполнить обязательства в натуре.
Возместить вред в натуре — значит предоставить вещь того же рода и качества или исправить ту вещь, которая была повреждена. Это если мы говорим об общих положениях гражданского законодательства.
В свою очередь, иск о понуждении исполнить обязательство в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объекта культурного наследия в натуре может быть подан в суд органами власти в следующих случаях. Во-первых, если собственник не исполняет требования, содержащиеся в охранном обязательстве. То есть в случае, если собственник объекта культурного наследия не выполняет требования к сохранению объекта культурного наследия или совершает действия, угрожающие сохранности объекта культурного наследия и влекущие утрату им своего значения.
Во-вторых, в случае, если собственником ОКН не выполняется требование об устранении выявленных нарушений, указанных в предписании, которое было выдано органом исполнительной власти.
И в-третьих, если объект культурного наследия уничтожен по вине собственника или пользователя данного объекта.
Результатом ненадлежащего содержания ОКН может стать не только штраф, но и изъятие из собственности. Статьей 240 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что в случае бесхозяйственного содержания культурных ценностей такие ценности могут быть изъяты у собственника (но только по решению суда) путем выкупа их государством или продажи с публичных торгов. В зависимости от статуса объекта культурного наследия правом на обращение в суд с исковым заявлением об изъятии у собственника бесхозяйственного содержимого наделены Министерство культуры Российской Федерации (как федеральный орган охраны объекта культурного наследия) и региональные органы охраны ОКН.
Анализ судебной практики позволяет сделать несколько важных выводов. Во-первых, бесхозяйственное отношение может выражаться как в действии, так и бездействии. То есть собственник объекта культурного наследия может причинить вред объекту как своими действиями (например, проводить ремонтные или же реконструкционные работы в нарушение правил и требований, установленных действующим законодательством), так и непроведением надлежащих ремонтных работ и неисполнением требований охранных обязательств.
Во-вторых, основанием для изъятия объекта культурного наследия могут являться лишь такие нарушения, которые реально угрожают его сохранности и сохранению объектом культурного наследия своего значения.
Ну и, наконец, при удовлетворении исковых требований учитываются факты привлечения собственника к административной ответственности за неисполнение законных предписаний органов охраны и нарушение положения закона № 73-ФЗ. То есть если в отношении вас была проведена административная процедура и выдано соответствующее предписание, то это предписание нужно исполнять. В противном случае такое бездействие может повлиять на принятие судом решений о лишении вас права собственности на объект культурного наследия (в случае, если исковое заявление к вам будет подано).
Административная ответственность
Административный кодекс Российской Федерации тоже предусматривает ряд статей, которые устанавливают ответственность за нарушение законодательства в сфере охраны и требований по сохранению ОКН. К таким статьям относятся, в частности, 7.13 (нарушение требований законодательства об охране объекта культурного наследия), 7.14 (организация или проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения органа, осуществляющего государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием и популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия), 7.16 и другие.
Чтобы минимизировать риск привлечения собственника к административной ответственности, необходимо хорошо знать и строго следовать действующему законодательству, регулирующему работу с объектами культурного наследия. Если возникают вопросы по применению или исполнению закона, следует письменно обращаться за разъяснениями в компетентные органы или к опытным специалистам. Но ни для кого не секрет, что на сегодняшний день законодательство в сфере регулирующих вопрос объектов культурного наследия находится в стадии становления. Появляются новые законодательные и подзаконные нормативные акты, формируется судебная практика. Поэтому, если у вас возникают вопросы и вы не знаете, как исполнить свою обязанность и как вам проявить добросовестность как собственнику ОКН, всегда обращайтесь с запросами в органы охраны.
Помимо соблюдения законодательства самим собственником, нужно, чтобы его соблюдали все остальные участники процесса. Поэтому работы на объекте культурного наследия должны тщательно контролироваться, а эксплуатация объекта — проводиться с учетом минимизации возможных рисков повреждений или утрат. Практика знает немало случаев, когда, например, при обеспечении пожарной безопасности или реконструкции фасада из-за ненадлежащего исполнения своих обязанностей подрядчиком или ненадлежащей компетенции подрядчика — объекту и, следовательно, собственнику объекта причиняется большой вред.
Если есть опасения, что ваши права и законные интересы нарушаются, что в отношении вас были совершены действия, которые противоречат законодательству или которые могут причинить вам вред, своевременно обжалуйте такие действия или бездействия. Какие бы ошибки ни совершались третьими лицами, львиная доля ответственности всегда лежит на собственнике.
Уголовная ответственность
Еще один вид ответственности регламентирован статьями 243 и 243.1 Уголовного кодекса Российской Федерации. Статья 243 — это уничтожение или повреждение объекта культурного наследия, памятников истории и культуры народов Российской Федерации, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия, памятников истории и культуры народов Российской Федерации, выявленных ОКН, природных компонентов, объектов, взятых под охрану государством или культурных ценностей.
Статья 243.1, в свою очередь, — это нарушение требований сохранности или использования объекта культурного наследия, равно как и памятников истории и культуры народов Российской Федерации, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия, памятников истории и культуры народов Российской Федерации, либо выявленных объектов культурного наследия.
Санкции за эти нарушения достаточно существенны — начиная от штрафа и заканчивая реальными сроками лишениями свободы.
Говоря об уголовной ответственности собственника объекта культурного наследия, важно отметить, что на сегодняшний день правоприменительная практика сталкивается с рядом спорных и даже, можно сказать, проблемных вопросов. Но, во-первых, отмечу, что преступным может быть признано: уничтожение или повреждение объекта культурного наследия в результате бездействия по принятию мер по сохранению объекта культурного наследия; уничтожение или повреждение объекта культурного наследия в результате работ по сохранению объекта культурного наследия; уничтожение или повреждение объекта культурного наследия при проведении незаконных работ на ОКН и другие действия и бездействия, которые совершаются в нарушение действующего законодательства.
Второй немаловажный аспект заключается в специфических составах административных правонарушений и указанных преступлений в данной сфере. Бланкетность их диспозиций, неточность в указании размера ущерба при уничтожении и повреждении имущества позволяет сделать выводы о проблемах, возникающих при квалификации указанных преступлений и разграничении их от правонарушений.
Практика такова, что в одних субъектах Российской Федерации одни и те же деяния признаются правонарушением, а в других субъектах это уже уголовно наказуемое деяние.
Ну и, наконец, есть сложность в самом определении размера ущерба, который причиняется объекту культурного наследия незаконными действиями собственников объекта культурного наследия. Более того, такая сложность создает проблемы и для самих собственников ОКН, которые не могут взыскать в порядке регресса ущерб с истинного причинителя вреда объекту культурного наследия.
Подводя итог, можно сказать одно: соблюдайте закон, анализируйте юридические риски и применяйте те меры, которые направлены не только на сохранение объекта культурного наследия, но и на обеспечение вашей безопасности.