«Не пускать на самострой»: к чему приводит массовое самовольное строительство
Проблема самовольного строительства в России обострилась в постсоветский период в связи с появлением частной собственности на жилье и землю и децентрализацией управления городами. Особенно ярко она проявилась (и продолжает проявляться) в регионах с активной урбанизацией — переселением сельских жителей в города: в Дагестане, Бурятии и на других территориях активно разрастаются малоэтажные пригороды, не все здания в которых возводятся и регистрируются по закону.
Но если в России самовольное строительство наиболее активно происходит последние 35 лет, то в Турции так называемые «геджеконду» (буквально «построенные за ночь») — кварталы самовольных построек вокруг Стамбула и других крупных городов страны — существовали с конца 1930-х гг. Так что Турция накопила богатейший по сравнению с Россией опыт создания особых правовых режимов для самовольных построек.
«Самоволка» в России: не пойман — не вор, не знал — имеешь право
Согласно Гражданскому кодексу РФ — основному документу, в котором содержится отечественное определение самовольной постройки, — она признается таковой при соответствии хотя бы одному из четырех критериев.
- Постройка возведена на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке.
- Постройка возведена на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта.
- Постройка возведена без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений (прежде всего — разрешения на строительство).
- Постройка возведена с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
И надо сказать, признание постройки самовольной в российском законодательстве ведет к серьезным правовым последствиям: «лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности», а ее использование запрещено. По сути самовольная постройка может быть либо снесена, либо приведена в соответствие с «параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом». «Приведением в соответствие» занимается непосредственно тот, кто построил, — либо же это осуществляется за счет его средств.
Впрочем, согласно ст. 222 ГК РФ, если вышеуказанные четыре критерия не были актуальны на дату возведения, создания или выявления самовольной постройки, — или если собственник постройки «не знал и не мог знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка», — строение уже не считается самостроем. И владелец даже может претендовать на право собственности!
В общем же случае право собственности на постройку может быть признано судом или в ином установленном законом порядке, если:
- тот, кто построил ее, имеет право на строительство на этом участке;
- постройка соответствует параметрам, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории или обязательным требованиям к параметрам постройки, предусмотренным законом и актуальным на день обращения в суд;
- постройка не нарушает закон и не представляет ни для кого угрозы.
Окончательное решение о сносе или легализации (приведении в соответствие требованиям) конкретной самовольной постройки принимают органы местного самоуправления. При этом в российском законодательстве снос считается крайней мерой.
Как было сказано выше, если собственник постройки «не знал и не мог знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка», строение не считается самовольной постройкой.
Несколько раз продлевалась и «дачная амнистия», то есть упрощенный порядок оформления гражданами своих прав на жилые и садовые дома.
Наконец, согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 12.12.2023 № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке», объектами самовольного строительства не могут быть признаны объекты культурного наследия, а также индивидуальные дома и дачи «при наличии одновременно следующих условий».
- Права на эти объекты зарегистрированы до 1 сентября 2018 года
- Их параметры соответствуют предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, и (или) предельным параметрам таких объектов, установленным федеральным законом
- Эти объекты расположены на земельных участках, принадлежащих на праве собственности или на ином законном основании собственникам этих объектов.
Таким образом, в целом в России правовой режим в отношении самовольных построек можно считать довольно мягким.
Рай для сквоттеров
В регионах России самовольное строительство происходит достаточно неравномерно. Среди лидеров по таким процессам можно выделить регионы Прибайкалья и Кавказа. Так, Анатолий Бреславский, один из выдающихся современных исследователей субурбанизации в России, пишет, что «в постсоветский период в Улан-Удэ [столице Республики Бурятия] получило развитие самовольное строительство, достигшее таких размеров, что спровоцировало волну общественных и политических дебатов («борьбу с самоволками») в середине 2000-х гг. Масштабы улан-удэнских сквоттерских [самовольных] поселений, по всей видимости, превзошли масштабы этого явления в европейской части страны».
В связи с этим в Бурятии действует закон «О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности», позволяющий владельцам таких участков, захватившим их до 2010 г. и построившим на них дом, легализовать и дом, и участок в упрощенном порядке.
Схожие проблемы быстрого (и незаконного) разрастания пригородов наблюдаются и на Кавказе — например, в Махачкалинской агломерации. В постсоветский период «численность населения города интенсивно росла за счет миграции из сельских районов горного Дагестана, то есть происходила классическая урбанизация. Приезжающие мигранты «активно (часто нелегально) застраивали прилегающие территории, самовольно подключаясь к инфраструктурным сетям», а «большая часть роста не фиксируется официальной статистикой».
В столицах регионов с относительно молодым населением и активной урбанизацией — как правило, национальных республик Кавказа и Прибайкалья — проблема самовольного строительства в России стоит наиболее остро.
«Самоволка» в Турции
Согласно статье 184 Уголовного кодекса Турции, самовольной считается любая постройка, на которую не выдано разрешение на строительство. Чтобы его получить, нужно собрать множество документов. Постройки в сельской местности, однако, не нуждаются в разрешении и могут считаться нелегальными только если нарушают права собственности. В связи с этим на окраинах городов Турции, которые считаются или когда-то считались сельской местностью, возникло множество построек, которые теперь — при включении их в состав городов — оказались самовольными.
Такое самовольное строительство в Турции, как мы говорили выше, началось в конце 1930-х – начале 1940-х гг., значительно раньше, чем в России и было связано с урбанизацией — переездом жителей сел в города. Одно из первых определений самовольных построек (или «геджеконду») в турецком законодательстве было сформулировано в 1962 г. в отчете Министерства по делам реконструкции и переселения. Геджеконду (тур. «построенные за ночь») — это здания и сооружения:
- построенные в результате самозахвата земли;
- построенные не в соответствии с инженерно-строительными, градостроительными и санитарными нормами и правилами;
- построенные в спешке.
Затем довольно похожее определение было внесено в «Закон №775 о Геджеконду» в 1966 г.: там геджеконду были определены как здания, построенные не в соответствии с инженерно-строительными и градостроительными нормами и правилами на чужой земле. Это определение по большей части используется до сих пор.
Геджеконду в окрестностях крупных городов стали массовым явлением и долгое время представляли собой преимущественно одно- или двухэтажные дома. В геджеконду жили и герои одной из книг знаменитого турецкого писателя Орхана Памука «Мои странные мысли».
«Дом был лачугой гедже-конду. Отец его употреблял это слово, когда злился из-за невзрачности и бедности места, в котором они жили, а если не злился, что было редкостью, чаще употреблял слово «дом» с определенной нежностью, которую чувствовал и Мевлют. Подобная нежность давала Мевлюту обманчивое чувство, что здесь находится нечто из того идеально-прекрасного дома, которым они когда-нибудь в этом мире будут владеть, но верить в светлое будущее было сложно.
Лачуга представляла собой средних размеров комнату. Неподалеку от нее стояла уборная. Сквозь маленькое, не закрытое стеклом окошко уборной по ночам можно было слышать, как в дальних кварталах лают и воют собаки».
Турецкий писатель
От нужды к наживе
Изначально нелегальное жилье сносили, но сносы критиковались представителями оппозиционных партий, поэтому постепенно политика в отношении геджеконду стала лояльнее. С 1948 года по 1984 год было проведено порядка 15 строительных амнистий, легализовавших многочисленные самовольные постройки (не только геджеконду, но преимущественно их). По вышеупомянутому закону №755 с 1966 г. в геджеконду даже строились дороги и проводилось электричество.
С тех пор ситуация, при которой самовольные постройки захватывали люди, нуждающиеся в жилье, поменялась. Многие жители таких строений начали захватывать дополнительные участки, самовольно возводить на них другие сооружения и сдавать их в аренду. В 1980-е и 1990-е гг. на этих легализованных участках возникала массовая и часто нелегальная многоэтажная жилая застройка, с которой практически не боролось правительство. При этом участки для нее покупались у бывших владельцев геджеконду, а прибыль делилась между застройщиками и жителями геджеконду.
Геджеконду начали расселять, но делали это в рыночной парадигме. Расселили и дома героев книги «Мои странные мысли».
«Большинство бывших лачуг геджеконду уже давно превратилось в трех– четырехэтажные дома, а их владельцы могли жестко торговаться с государством и подрядчиком, особенно если у них было уже официальное право собственности на землю. Но таким, как Мевлют, которые заявляли о своей собственности только на основании бумажки, написанной квартальным мухтаром двадцать четыре года назад, и у которых дом состоял только из одной комнаты (на Кюльтепе таких было еще немало), скорее всего, предстояло уступить строителям».
Турецкий писатель
Реновация по-турецки
В 1999 году недалеко от Стамбула, в Измите — втором по развитости промышленности городе Турции — произошло значительное землетрясение с многотысячными жертвами, после которого правовой режим объектов самовольного строительства в стране значительно изменился. В 2000-х — начале 2010-х годов борьба с самовольными постройками стала жестче, и население геджеконду расселяли в многоэтажные дома.
Типичное массовое жилье в современной Турции, построенное TOKI
Процесс проводился с помощью государственного некоммерческого агентства под названием «Администрация по массовому жилищному строительству», или TOKI. В мае 2012 года был принят «Закон №6306 о трансформации городов», согласно которому здания, не соответствующие требованиям нормативно-правовых актов, нормативно-технической и градостроительной документации должны были быть преобразованы тем или иным путем в соответствующие. TOKI либо сносил старые сооружения и строил на их месте новое социальное жилье, либо строил социальное жилье в другом месте.
Социальное жилье можно было получить лишь в числе одной квартиры на семью. Также оно предоставлялось малоимущим в целом, а не только обладателям самовольных построек. При этом по факту последствия массового сноса самовольных построек довольно противоречивы: несмотря на строительство нового жилья, он вызывал разрушение общин сельских мигрантов.
В 2018 году правительством Турции были приняты законы о так называемом «Строительном мире», по которым самовольные постройки можно было легализовать в обмен на заполнение декларации и уплату взноса. Таким образом власти надеялись привлечь голоса владельцев нелегального жилья. После этого только в Стамбуле было легализовано более 1,8 млн нелегальных построек.
Таким образом, правовой режим объектов самовольного строительства в Турции исторически имел циклический характер, то ужесточаясь, то смягчаясь. Массовые амнистии после землетрясений сменялись массовыми сносами, которые вновь сменялись амнистиями по причине политического популизма.
Россия vs Турция: сходства и различия
Итак, и в России, и в Турции самовольная постройка — это постройка, возведенная на земельном участке, не принадлежащем тому, кто возводит постройку и/или с нарушением нормативно-правовых актов, нормативно-технических и градостроительных требований. При этом в обеих странах в настоящий момент самовольную постройку можно легализовать, а для построек вне городов (в сельской местности и в дачных ареалах в случае России) характерен довольно мягкий правовой режим.
При этом различий между странами тоже немало. В России власти достаточно лояльны по отношению к жилой и исторической застройке — и при этом строги к прочим объектам, особенно объектам торговли, множество которых было снесено в «ночь длинных ковшей». В Турции же жесткое регулирование со сносом и мягкая легализация сменяли друг друга циклично на протяжении почти 60-летней истории самовольного строительства. Последствием массовой легализации второй половины XX века стало обрушение многих самовольных построек по итогам землетрясения 1999 года в Измите и ужесточение законодательства.
В то время как в Турции самовольное строительство характерно для всех крупных городов в целом и продолжается до сих пор, в России нелегальное строительство происходит прежде всего на окраинах столиц национальных республик с активной урбанизацией. Большинство же городов России динамично разрастались только в социалистический период, а в настоящее время слабо подвержены процессам массового самовольного жилищного строительства.
С другой стороны, получается, что в России значительная доля самовольных построек возводится в сейсмоопасных регионах, таких как Кавказ и Прибайкалье. Мягкий правовой режим по отношению к ним может стать причиной катастроф, подобных той, что случилась в Турции в 2024 году. Например, в Улан-Удэ в том же году произошел сильнейший пожар в ареалах индивидуальной жилой застройки. И не исключено, что причина была в том, что многие из сгоревших домов были самовольными и не отвечали требованиям пожарной безопасности.
Таким образом, современный российский правовой режим самовольного строительства, особенно в регионах массовой урбанизации, напоминает режим, характерный для Турции во второй половине XX века. Режим, который привел сначала к массовой застройке пригородов малоэтажным жильем, затем к смене его многоэтажным, а затем — к катастрофе 1999 года. Для избежания подобных последствий необходимо обратить пристальное внимание на проблемы самовольного строительства в ряде регионов России и разработать программы регулирования неконтролируемого роста самовольной застройки.
Научная литература
- Авхадеев В. Р. Многосторонние международные соглашения, регулирующие правовой режим Арктики // Журнал российского права. — 2016. — №. 2 (230). — С. 135–143.
- Беляева Г. С. Правовой режим: к определению понятия //Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. — 2012. — №. 3–2. — С. 33–35.
- Бреславский А. С. Незапланированные пригороды: сельско-городская миграция и рост Улан-Удэ в постсоветский период. — Издательство БНЦ СО РАН, 2014.
- Бреславский А. С. “Постсоциалистическая пригородная революция” и ее перспективы в России и Республике Беларусь. — 2016.
- Дохов Р. А., Алов И. Н., Шубина Д. О., Волков М., Мацур В. А., Умнова Т. Н., Шерстнева А. Р. Пространственные структуры постсоциалистических пригородов: функциональные и социальные центры субурбии Махачкалы //Городские исследования и практики. — 2020. — Т. 5. — №. 4. — С. 35–53.
- Пушкин А. В. Правовой режим иностранных инвестиций в Российской Федерации. — Юрист, 2007.
- Стародумова С. Ю. Правовой режим недвижимых вещей //Правовые вопросы недвижимости. — 2015. — №. 1. — С. 14–17.
- Akbulut M. R., Başlık S. Transformation of perception of the gecekondu phenomenon. — 2011.
- Ark-Yildirim C. The 2018 ‘construction peace’in Turkey: A neoliberal inclusion or populist electoral exchange? //Journal of Balkan and Near Eastern Studies. — 2020. — Vol. 22. — №. 5. — P. 613–628.
- Cabannes Y., Göral Ö. S. Land disputes on the outskirts of Istanbul: a unique case of legalization amidst demolitions and forced evictions //Environment and Urbanization. — 2020. — Vol. 32. — №. 1. — P. 69–88.
- Egercioğlu Y. Urban transformation processes in illegal housing areas in Turkey //Procedia-Social and Behavioral Sciences. — 2016. — Vol. 223. — P. 119–125.
- Erensu S. Pardoning Kaçak: politics of building amnesties and the making of the (im) moral urban economy in Istanbul //Journal of Cultural Economy. — 2024. — P. 17. — №. 2. — P. 212–233.
- Uzun B., Çete M., Palancıoğlu H. M. Legalizing and upgrading illegal settlements in Turkey //Habitat International. — 2010. — Vol. 34. — №. 2. — P. 204–209.
Нормативные правовые акты
- Закон Республики Бурятия "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности" от 16.10.2002 № 115-III с изм. и допол. в ред. от 29.04.2024 .
- Закон Российской Федерации "Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 № 190-ФЗ Ст. 51 с изм. и допол. в ред. от ред. от 25.12.2023 с изм. и доп., вступ. в силу с 01.05.2024. // СПС КонсультантПлюс
- Закон Российской Федерации "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 № 51-ФЗ Ст. 222 с изм. и допол. в ред. от 11.03.2024. // СПС КонсультантПлюс
Интернет-источники
- ВС поставил точку в вопросе о сносе самостроев. Что грозит собственникам // РБК Недвижимость URL: https://realty.rbc.ru/news/65a8e9869a79477ab0261ce4 (дата обращения: 09.06.2024).
- Что известно о пожарах в Бурятии // ТАСС URL: tass.ru/proisshestviya/20687711 (дата обращения: 09.06.2024).
- How to Get a Building Permits in Turkey? // ACAR URL: acaryp.com/en/how-to-get-a-building-permits-in-turkey/ (дата обращения: 09.06.2024).
- Güneş & Güneş Hukuk Bürosu // The Crime of Causing Zoning Pollution URL: www.gunesgunes.com/en/the-crime-of-causing-zoning-pollution-article-184-of-the-turkish-penal-code/ (дата обращения: 09.06.2024).
- TOKI URL: https://www.toki.gov.tr/en/ (дата обращения: 09.06.2024).