Мастер-планы: сохраняя гибкость
Почти год назад, в феврале 2024 года президент РФ Владимир Путин дал поручение о разработке мастер-планов для 200 российских городов. Это решение стало следствием положительной оценки опыта создания так называемых «президентских мастер-планов»: их разработали для 22 городов Дальнего Востока и 16 городов Арктики. После этого практику признали успешной и подлежащей масштабированию на всю страну.
Одно из поручений президента касалось закрепления понятия «мастер-плана» в российском законодательстве. Первая версия законопроекта, предполагающая интеграцию понятия «мастер-план» в Градостроительный кодекс РФ в качестве единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования, вызвала острую дискуссию в профессиональном сообществе. Прежде всего потому, что мастер-план, который обязан гибким, грозит превратиться в жесткий генплан.
Сейчас в процессе разработки новая версия законопроекта, и мы попросили нескольких экспертов высказаться на актуальную тему и дать свои предложения.
«В мае 2023 года на встрече с лидерами креативных индустрий, проходившей в культурном центре «Зотов», я от лица отрасли урбанистики выступил перед президентом России с докладом о необходимости внедрения мастер-планирования как ключевого инструмента стратегического планирования. В частности, я ссылался на первый активно реализуемый мастер-план в России, который наша компания разработала для Дербента. За 5 лет реализации мастер-плана собственные доходы города Дербента выросли на 231 %, ввод жилой недвижимости — на 204 %, а индекс качества городской среды — на 32 %. По итогам той встречи президент РФ Владимир Путин и дал поручение о разработке мастер-планов для 200 российских городов и агломераций.
В ноябре 2024 года Минстрой РФ опубликовал законопроект «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации». В нем мастер-план рассматривается исключительно как градостроительный документ. Это, на мой взгляд, имеет ряд крайне важных недостатков и не позволяет реализовать требования, заложенные в поручении президента.
Во-первых, трудно синхронизировать процессы стратегического и территориального планирования, что необходимо для создания комплексных и эффективных решений по развитию территорий.
Во-вторых, невозможно учесть мероприятия мастер-плана в процессе бюджетного планирования и внесения изменений в государственные региональные и муниципальные программы.
Кроме того, законопроект не учитывает значительный накопленный опыт применения мастер-планирования для населенных пунктов и агломераций Дальнего Востока и Арктической зоны. Законопроектом не учтена в полной мере необходимость взаимодействия с населением и представителями бизнеса на протяжении всех этапов разработки.
По моему мнению, необходимо утвердить мастер-план не как исключительно градостроительный документ, а как комплексное решение по стратегическому планированию, объединяющее два документа, находящихся в ведении Минэкономразвития России: стратегию социально-экономического развития и генеральный план».
Директор компании «Новая земля»
«На мой взгляд, в первом варианте «законопроекта о мастер-плане» вместо выполнения поручения президента России — мы имеем дело с профанацией.
Прежде всего, в нем мастер-план как альтернативная версия генерального плана не имеет преимуществ ни по сравнению с генеральным планом, ни в отношении Единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования.
Во-вторых, этим законом уничтожается и «Единый документ», хотя он не просуществовал еще и двух лет. При этом не успела сложиться более или менее массовая практика его разработки и применения.
В-третьих, в законопроекте не содержится целеполагания, элементов стратегического пространственного планирования; не увязывается стратегическое социально-экономическое планирование с планированием пространственным.
Кроме того, законопроект содержит новеллы, которые могут негативно повлиять на развитие муниципальных образований, и провоцирует возникновение юридических коллизий в отношении размещения объектов регионального значения. Полностью игнорируются разработанный недавно национальный стандарт мастер-планов и наработанная в последние полтора десятилетия практика подготовки стратегических мастер-планов — как крупнейших, так и малых городов.
Единственное положение законопроекта, которое стоило поддержать, — это внедрение в практику плана реализации мастер-плана. Ранее план реализации был обязателен для генпланов, и это та норма, которую стоит возродить».
Заместитель начальника департамента строительства и архитектуры мэрии города Новосибирска – главный архитектор города
«Тот законопроект, который представлен нам сегодня, предлагает втиснуть мастер-план в рамки градостроительного законодательства. Это не только снижает его содержательный уровень, но и добавляет хаоса в само законодательство. А это, помимо теоретических нестыковок, выливается в гигантские затраты времени муниципалитетов по «приведению в соответствие» правил землепользования и застройки и генеральных планов, проектов планировки КРТ и генпланов с ПЗЗ. Теперь в этот процесс добавляется еще один документ, и количество взаимосогласований растет в квадратичной зависимости.
Российское градостроительное законодательство с каждым внесенным изменением становится только хуже. Результат – его просто перестают соблюдать на местах, прямо нарушая букву закона. Градостроительный кодекс был написан 20 лет назад в другую историческую эпоху, под другие задачи и, напомню, целиком оплачен из американского бюджета через программу US AID. С самого начала он вошел в конфликт с действовавшими на практике процедурами принятия решений. Попытки разрешить постоянно возникающие коллизии через сотни поправок конфликт не решили, но увеличили объемы бессмысленной работы по «внесению изменений», «приведению в соответствие» и т.д.
Попытка отнести стратегический документ «мастер-план» только к территориальному планированию, изобретя некий «генплан с эскизами и расчетами бюджета», выхолащивает его суть. Задача включения мастер-плана в законодательство не в том, чтобы детально растолковать его состав и содержание, поставить рамки дозволенного. Просто должны быть созданы юридические основания разработки мастер-плана для муниципальных и региональных бюджетов.
Поэтому вполне достаточно указать, что мастер-планы целесообразно делать как стратегические пространственные документы. Выглядеть они могут как часть стратегии социально-экономического развития, как концепция генплана, как отдельный документ. Такое указание можно внести хоть в законодательство о стратегическом планировании, хоть в градостроительное законодательство — и проблема будет решена. Квалифицированный заказчик разберется.
Строительные власти часто говорят об упрощении законодательства. Но упростить градостроительную деятельность нельзя по одной простой причине: город — очень сложный субъект, и в нем не бывает простых решений. Но деятельность эту можно изменить. Градостроительное законодательство давно уже пора принципиально и полностью пересмотреть — предложения от профессионального сообщества в этом плане есть. Именно эти предложения и надо бы обсуждать сегодня — в момент, когда наступает пауза в градостроительной активности и в большой гонке за квадратными метрами. Для следующей эпохи пространственных преобразований страны необходимы совершенно другие инструменты: современные, технологичные и адекватные новым задачам. Нужны кардинальные изменения, а не попытки в очередной раз подмазать и подкрутить дедушкину рейсшину, к тому же еще и зарубежного производства».
Архитектор-градостроитель, член Совета по градостроительству и территориальному планированию Союза архитекторов России, член Международного общества городских и региональных планировщиков ISOCARP
«Есть определенные свойства мастер-плана, которые фундаментально привели к поручению президента. Таких свойств несколько. Первое — совмещение экономического и территориального планирования. Второе — планирование вне жестких административных границ: необходимо проектировать реальный город, реальную социально-экономическую систему – агломерацию.
Третье — кросс-масштабный гибкий подход. Если какие-то отрасли или темы для города особенно важны, то они прорабатываются детально. Например, в Норильске особый акцент на экологии, а где-то его нужно сделать на вопросе регулирования жилищной сферы (в том же Краснодаре). Это можно сравнить с лечением человека: у каждого свой организм, и, соответственно, свой свод лекарств и предписаний.
Кросс-масштабность дает возможность подробно и гибко работать с объемами анализа и решений. Иногда надо понять, как градообразующее предприятие будет развиваться в будущем и погрузиться в мировые тренды, скажем, производства глинозема. Это позволит увидеть безальтернативные изменения и вызовы и начать что-то делать с городом уже сейчас, потому что через десять лет может сложиться ситуация, когда трансформировать что-либо будет поздно. А иногда можно уйти в масштаб конкретного человека, в проекты благоустройства, потому что в силу каких-то причин это суперважно здесь и сегодня.
Многие боятся, что ввиду законодательного закрепления мастер-план перестанет быть гибким и превратится в жесткий генплан. Я считаю, что эти риски маловероятны.
Директор по развитию городской среды ДОМ.РФ
Сейчас обсуждения законопроекта продолжаются. Закон должен вступить в силу 1 марта 2025 года.