Мастер-план в законе: разрабатываются стандарты стратегического развития территорий
В марте президент России Владимир Путин поручил разработать 200 мастер-планов развития крупных и малых городов. Перечень городов, единые требования к структуре и содержанию документов должны быть подготовлены правительством РФ до конца года. Запланировано увеличение софинансирования таких проектов из федерального и региональных бюджетов.
«Мастер-план — не новинка рынка: по разным оценкам, с 2010 года было разработано до 180 проектов городского развития, подходящих под характеристики мастер-планов».
Директор по развитию городской среды ДОМ.РФ
Рассказал директор по развитию городской среды «ДОМ.РФ» Антон Финогенов в ходе круглого стола «Интеграция мастер-планов развития городов в законодательство РФ», прошедшего в Госдуме. Из них половина подготовлена после 2020 года. Как считает Антон Финогенов, документы, созданные до этого момента, можно считать неактуальными ввиду серьезных экономических, демографических и геополитических изменений в последние четыре года.
«Если начать сравнивать эти документы, то мы увидим, что они совершенно разные по составу и содержанию. Во многом это результат отсутствия в отрасли единого понимания того, из каких разделов должны состоять такие документы».
руководитель проектного офиса ООО «ПроГород» (Группа ВЭБ)
Унифицировать такое разнообразие должен Национальный стандарт — по сути, алгоритм разработки документов комплексного пространственного развития, которыми и являются мастер-планы. «Стандартизация нужна для того, чтобы разнонаправленная аудитория могла трактовать понятие мастер-планирования однозначно. При отсутствии публично закрепленной терминологии открывается слишком большое поле для спекуляций. Кроме того, требования к составу задают критерии качества проектов и полезны для рынка — и для потенциальных заказчиков, и для добросовестных исполнителей», — поддерживает коллегу руководитель проектов консалтингового бюро ATLAS Дарья Коваленко.
Национальный стандарт был разработан по заказу «ВЭБ.РФ». Это методический документ, определяющий состав и содержание стратегического мастер-плана, а также подходы к его разработке. Стандарт обсуждался с представителями организаций развития и экспертного сообщества в области архитектуры и градостроительства, в том числе с главными архитекторами регионов.
«При этом, — рассказывает Ксения Титова, — Национальный стандарт определяет состав и содержание мастер-планов городов и более крупных пространственных образований — агломераций, регионов, но при этом не является регламентирующим документом. Его императив — упорядочить подходы к разработке. Это конструктор с базовым набором элементов, которые разработчики могут использовать в зависимости от конкретных городских задач».
На базе Национального стандарта совместно с Минстроем России, Минвостокразвития России и «ДОМ.РФ» уже были сформированы методические рекомендации для разработки мастер-планов городов Дальневосточного федерального округа. В 2023 году было принято решение распространить их на разработку мастер-планов опорных населенных пунктов Арктической зоны РФ. Для координации реализации планов развития в настоящее время разрабатывается информационная система управления.
В 2024 году Национальный стандарт мастер-планирования «ВЭБ.РФ» был актуализирован по итогам пилотного применения. В документе сформулированы рекомендации по содержанию мастер-плана, порядку его разработки, принятия и применения с учетом индивидуальных особенностей каждого города или населенного пункта России.
Стандарт как руководство к действию
Стандарт — документ рамочный, предполагающий, что в каждом конкретном городе или территории будут подробные мастер-планы, отличные от других.
По мнению Дарьи Коваленко, для обсуждения стандартов, а также тех правовых особенностей и проблем, с которыми могут столкнуться все стороны, необходимо инициировать обсуждения, стратегические сессии как на федеральном, так и региональном уровнях с участием ведущих компаний-разработчиков и экспертов. «Если мы хотим, чтобы мастер-планы действительно становились настольной книгой для муниципалитетов и правительств, то их разработчикам нужно самим курировать создание основных нормативно-правовых документов на этапе имплементации — разрабатывать проекты внесения изменений в генплан, правила землепользования и застройки, правила благоустройства и синхронизировать свою работу с проектным офисом — командой со стороны города, которая будет сопровождать и заниматься реализацией проекта в долгосрочной перспективе. Эффекты будут видны не сразу, и это нормально», — говорит Дарья Коваленко.
«Чтобы мастер-планы были не просто красивыми и толстыми книжками, упор должен быть сделан на уровень детализации, охват проблем, проработку и качество решений», — считает Дарья Коваленко. — Типология городов в стандарте «ВЭБ.РФ» отвечает на вызов неоднородности, каждому — свои решения. Тем не менее, есть риск, что сотни новых мастер-планов или будут чрезмерно похожи друг на друга, или будут ставить слишком верхнеуровневые цели. Например, для региональных центров стоит обязательная задача внедрять экотранспорт или сортировку отходов. Но соотносится ли это с реальными возможностями всех регионов?»
Учиться по стандарту
Важный вопрос — нужно ли отдельно изучать Национальный стандарт мастер-планирования? По мнению Ксении Титовой, стандарт — это методический документ, и никакого обязательного обучения в ближайшее время не предполагается: для компаний, занимающихся мастер-планированием, это уже давно не новый формат работ. «Изучение Национального стандарта мастер-плана скорее может стать надстройкой на уже сформированную базу и пониманием того, как работать с документами пространственного развития. Стандарт поможет упорядочить знания, уже сформированные в отрасли», — напоминает Ксения Титова. Что касается образования, у «ДОМ.РФ» есть курс по стандарту комплексного развития территорий, его изучение приветствуется, но не является обязательным. «Мы планируем в ближайшее время на базе городских лабораторий ВЭБ провести серию офлайни онлайн-семинаров, посвященных Национальному стандарту. Сейчас важно познакомить отрасль с тремя книгами стандарта и обсудить его внедрение в практику», — уверена Ксения Титова. Под отраслью имеются в виду не только компании, занимающиеся разработкой, но и региональные и муниципальные администрации — именно они чаще всего заказывают мастер-планы и отвечают за их реализацию. «В течение этого года, я надеюсь, понятие мастер-плана наконец будет закреплено в нормативном поле. После этого можно будет говорить о каких-то более серьезных образовательных программах», — отмечает эксперт.
Закон и гибкий подход
«Интегрировать мастер-план в законодательство — задача, поставленная президентом. Она обусловливает внесение изменений в Градостроительный кодекс. Для ее реализации Минстроем России создана соответствующая рабочая группа с привлечением регионов, имеющих опыт подготовки и реализации мастер-планов, прорабатываются возможные варианты такой интеграции», — сообщил директор Департамента градостроительной деятельности и архитектуры Минстроя Владимир Калинкин.
«ДОМ.РФ», основываясь на собственном опыте, сформулировал комплексные предложения по законодательному закреплению статуса и содержания мастер-планов, квалификационные требования к разработчикам и критериям выбора первоочередных городов для мастер-планирования.
В частности, рассказал Антон Финогенов, предлагается включить в программу крупнейшие социально-экономические центры страны с населением более миллиона человек; агломерации — столицы субъектов РФ, проблемных по финансовому состоянию; столицы субъектов Северо-Кавказского федерального округа, для которых мастер-планы не разрабатывались.
При выборе также рекомендовано учитывать города с высоким туристско-рекреационным потенциалом, исторические центры федерального уровня, промышленные центры стратегического значения, опорные центры системы расселения и логистики в зонах низкой плотности проживания, а также города ЗАТО Росатома, Роскосмоса, Минобороны России, наукограды.
Как отметил эксперт, основными принципами законодательного закрепления мастер-плана являются: оптимизация системы планирования — исключение дублирующих документов; интеграция стратегического, бюджетного и градостроительного планирования; сохранение возможности осуществлять планирование по старой или новой системе с учетом мастер-плана. Важно сохранить гибкость мастер-плана, не допустить жесткого зарегулирования его состава и структуры.
Кстати:
Цикл качественной разработки и согласования мастер-плана составляет около года. По предварительным расчетам, возможна подготовка более 200 мастер-планов к 2030 году с учетом развития рынка организаций, разрабатывающих такие проекты, и улучшения кадровой ситуации.